政府与社会资本合作中的关系治理问题研究
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作者:崔新坤
摘 要：政府与社会资本（PPP）的合作中，PPP中的各参与方通常借助合同来维持关系，但是PPP合同治理也有其不足。关系治理可以弥补PPP合同的不足，帮助相关利益者建立互信的可持续的关系。PPP关系治理主要通过共同目标、相互信任、关系规范和信息沟通共享等方式来加强PPP伙伴关系的合作。PPP的关系治理在管理理念和管理方法上对提高我国PPP治理水平有较好的借鉴意义，政府和社会资本可以借助关系治理主动制定相应管理的战略和方法，从而提高PPP项目的管理绩效。
关键词：PPP;合同;关系治理
中图分类号：D9 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.29.074
1 问题的提出
政府与社会资本合作（PPP）旨在引入社会资本，由社会资本参与出资和运营公共项目以提供公共产品或公共服务。以往公共项目主要由公共部门出资和管理来满足社会的需求，近年来PPP模式在很多公共领域应用越来越广泛。在PPP模式下，政府可以减少政府支出和资金借贷，并且社会资本能够以较低的成本提供公共产品或服务。但是PPP模式同样也面临着很大挑战，例如PPP成员之间的关系协调和管理技能不足，也会严重影响PPP的绩效。处理PPP成员关系的方法通常以书面合同的形式制定合作规则，但是实际上编写出长期完整的合同是不现实的，PPP项目合同周期越长，在合同期间发生重大变化的可能性就越大，PPP合同关系会面临较大的挑战。再加上信息不对称、资产专用性以及由此产生的机会主义行为等问题，PPP合同的治理存在很多不足。因此，PPP实践中仅仅依靠合同建立的一般合作关系还不够，还应该注重培养长期合作共赢的关系，也就是本文要研究的政府与社会资本合作中的关系治理问题。
PPP的关系治理对于PPP项目的成功至关重要，在PPP治理中也具有合同治理不可替代的价值，PPP成员之间建立的稳定的关系，可以弥补PPP项目中的合同关系。因此，公共部门和私营部门之间以及PPP项目成员之间高质量的关系是PPP项目成功的重要因素，认识、改进和维持他们之间的伙伴关系的质量非常重要。
2 PPP中的关系主体及关系治理
2.1 PPP中的关系主体
PPP项目涉及各方的参与，其中主要涉及两大类关系：第一类是政府与社会资本之间的关系。在PPP模式确定之前，政府或者政府的授权机构要与社会资本建立合作关系，两者建立合同关系后，会成立项目管理公司（SPV）。政府与社会资本的关系是PPP关系中最核心的部分，它通过PPP项目合同来从法律上建立并明确两者的权利和义务。政府与社会资本的关系比较复杂，两者的关系既有民事法律关系，因为社会资本为政府提供公共产品或公共服务;同时两者之间也存在行政管理关系，因为政府是公共事务的管理者，社会资本在参与PPP建设中受到政府的管理和监督。第二类关系是项目公司（SPV）和PPP实施相关成员，以及SPV与客户的关系。SPV是执行PPP项目的主体机构，它有可能由社会资本主导，也可能是政府主导。它是PPP项目的执行者，在实施过程中处理与各种实体之间的关系。这些实体主要包括融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等机构，它们与PPP项目公司形成关系。无论哪种关系，合同都是约束其关系的基本工具，处理这些关系是PPP组织管理的核心。
2.2 PPP关系治理
2.2.1 PPP关系治理的内涵
PPP的各参与方依靠正式合同来保护和执行其权利，并尽量减少其责任，也就是通过合同治理来维持PPP中的各方关系。PPP合同治理的基础是通过分配风险，并制定符合项目使命的可执行标准来保证PPP项目的成功，鉴于PPP是不同组织之间的任务和责任安排，风险转移和风险分担制度确定了价值共同创造过程中的法律责任，PPP成员根据法律合同进行協作，为了达到项目绩效，PPP项目成员有权根据合同条款解决争议。而在实际中，尽管有PPP合同的存在，除非出现难以处理的问题，PPP成员通常不会直接诉诸法律来解决这些矛盾。
实际上，正式法律合同需要由PPP成员之间维持的良好关系来进行补充，也就是缔约方可以采用关系治理的理念来进行合作。在PPP中，关系治理可以定义为通过制定一组全面的战略和流程，与选定的项目相关利益者合作，通过发展可持续的关系为PPP项目创造卓越的价值。在关系治理的理念下，PPP成员之间建立良好的伙伴关系，伙伴之间存在非正式协议和不成文行为准则，PPP团队成员之间相互合作，这种合作具有较长期的理念，团队工作集中在基础设施提供的整个生命周期绩效和可持续性问题上。
2.2.2 PPP关系治理的特点
第一，PPP关系治理有利于团队合作。通过取代刚性的传统PPP合同，关系治理可以增强合作伙伴之间的联合风险管理，减少多个团队成员之间的距离，产生协作性强的团队。PPP的合同管理意味着隔离的团队和对抗性合同，甚至目标无法实现时相互推诿。PPP的关系治理是一种可持续的理念，关系治理为团队建设制定了一个综合框架，这种PPP团队关系治理有助于产生更成功的团队合作和联合风险管理。
第二，PPP关系治理有利于创造稳定的环境。PPP关系治理中，PPP的组织系统和程序可以通过利用关系治理范式中的原则为关系发展提供空间。从理论上讲，PPP关系治理将创造高度可信赖的环境，这种环境是可持续的，使所有各方都表现出信任的意愿，并各方愿意投资于关系的维持和发展。PPP缔约方通过信任另一方并履行彼此义务来维持长期关系，其关系可能超出项目合同的范围，进入持续的社会关系，这种社会互动往往会降低不确定性的风险，为合作各方创造了稳定的运营环境。
第三，PPP关系治理可以减少机会主义。PPP各方的关系也具有委托代理的性质，而委托代理关系的后果是双方会存在逆向选择和道德风险等问题，例如，被委托方可能会为了利润最大化故意隐瞒一些工程的质量，或者追求短期目标把一些隐性的风险留给了政府。而关系治理的理念，使合作双方更加重视长期的合作关系，而减少了短期的道德风险。在关系治理的理念下，社会资本会从概念设计运营和维护阶段采取更全面和可持续的方法，它会提供PPP项目更耐用的设计、更好的可维护性和可操作性等。也就是说，在这种理念指导下，减少了各方的机会主义，因为各方能意识到只有真诚合作，才能实现长期的合作与双赢。 当然，关系治理并不能完全取代合同治理方式，只是合同治理的重要补充，如果合作中的问题变得越来越难以解决，各方建立的关系也会面临破裂。在这种情况下，各方还会寻求通过合同条款为解决方案提供指导。也就是无法达成一致的争议最终还需要以合同作为指导，最终通过法律来解决。
3 PPP关系治理的主要要素
PPP关系治理，就是政府与社会资本、项目公司（SPV）和组成成员以及SPV与公众如何建立长期的合作关系。而利用关系治理达到有效的合作关系离不开以下一些主要要素：共同目标、相互信任、关系规范和信息沟通和共享等，这些要素为PPP各方之间建立更良好关系创造了基本条件，使PPP各方的关系从传统的对抗性向合作性转移。
3.1 共同目标
在PPP项目中，政府与社会资本具有不同的目标，社会资本通常希望在合同关系中追求收入增加、盈利和机会，而公共部门通常寻求成本节约、PPP项目物有所值和促进社会及公共利益。要克服这种矛盾，必须建立大家认可的共同目标。当然项目各方之间的共同目标应该是求同存异的，公共部门的利益状况主要涉及经济利益、环境和社会福利等，而私营部门则旨在最大化其利润，通过考虑公共和私营部门各自的利益情况，以得到利益的交集，建立一套共同的目标，这种一致的共同目标的达成离不开PPP各方认识并理解彼此的目标。
项目各方的共同目标对于PPP的关系合作非常重要，共同目标能够协调政府与社会资本之间的关系，减少合作中的分歧和交易摩擦。通过关注共同目标，PPP各参与方在合作的环境中可以协调和调整，使各参与方朝着共同目标奋斗，从而提高PPP的绩效。
3.2 相互信任
在PPP中，政府与社会资本、项目公司（SPV）和PPP组成成员关系都需要信任。尤其是项目公司（SPV）和组成成员的信任对于提高PPP效率更为明显。项目公司（SPV）和组成成员之间的关系是社会互动关系，它们构成了一个网络。根据社会网络理论，组织伙伴关系是由网络、共享价值和信任创建的动态协作机制，社会网络理论将信任要素融入各个参与方的交易中，通过信任，各方不再寻求短期收益，而是关注风险分担和投资的长期合作关系。所以，相互信任是建立协作工作安排的最重要因素，相关利益者之间的关系取决于他们之间的相互信任，PPP项目绩效是由基于信任的互惠义务引发的持续合作的结果。关系信任对PPP项目中的合作行为有积极影响，信任使得合作伙伴持对合作的成功更加有信心，而且可以一定程度上抑制机会主义行为，成员间的信任使得PPP成员完成了从机会主义到长期合作的转变。
3.3 关系规范
关系规范主要指PPP项目成员之间的非正式分享的价值观和社会规则，由合作伙伴之间建立的非正式关系的力量所认可一种隐含的理解，是关系治理的重要因素。PPP情景下，关系规范强调沟通、包容和公开讨论等价值观，是非正式的社会交换规则，例如团结、参与决策、沟通和通过协商解决问题。关系规范以PPP合同条款作为参考，同时必须使公共行政的问责制和透明度要求与私营组织的利润导向理性保持一致，通过确定日常协作实践规范来补偿长期合同治理设计。关系规范的运作使合作伙伴能够调动资源和协调活动，并促进合作伙伴相互之间的信任。关系治理通过确定缔约方应遵守的大家期望的规范和行为，PPP成员之间的关系在很长一段时间内持续健康的存在。
3.4 信息沟通与信息共享
有研究学者注意到价值创造是合作伙伴中项目利益相关者之间沟通的结果。沟通是信任的主要前提，开放和有效的沟通对于建立成功的关系至关重要，因为糟糕和不诚实的沟通阻碍了利益相关者之间的相互理解，导致效率低下和错误形式的延误和纠纷。另外在PPP合作中，共享项目的信息对于维护缔约方之间的良好关系也至关重要，因为信息共享产生的良好协调，并有助于解决问题，使项目目标在缔约方之间保持一致，并在不确定的环境中保持项目稳定性。
4 关系治理对我国PPP发展的管理启示
PPP项目需要由利益相关者共同构成的复杂的关系网络相互合作来完成，我国政府侧重于利用刚性合同框架来对PPP项目进行治理，而关系治理也是PPP治理的重要组成部分。PPP关系治理侧重于通过解决项目参与者之间的关系如何运作和管理的方式来实现PPP的有效治理。我国在PPP治理中，在管理理念和管理方法上，可以借鉴关系治理，提高PPP治理的水平。这种借鉴，既包括在PPP项目管理中引入关系治理的理念，也包括借鉴关系治理的管理方法和手段。
4.1 管理理念上的启示
政府和社会资本首先从管理理念上应该认识到PPP治理是合同治理和关系治理的有机结合，关系治理弥补了合同治理的一些问题，将关系治理作为一种范式来经营PPP项目管理的各种关系是合适的。关系治理在概念上超越关系合同，关系治理采用合作方法，这种合作不同于合同管理的权利责任条款，而是引入与之不同的机制来实现的，关系治理视角下的共同目标强调明确和公平地分配所有可预见的风险，以及基于关系治理的合同调整机制，以解决合同执行过程中任何不可预见的事件和变化。所以关系治理的基础是通过缔约方之间更多的合作关系来承认互利和双赢局面。关系治理用非正式的安排取代了合同的法律方面，如口头协议，意向书。政府与社会资本应该理解PPP管理中的关系治理的新兴范式，它说明了如何通过更具统治力的综合力量将各种PPP合作伙伴聚集在一起，实现长期共同利益，这些参与多目标长期项目的多功能团队将从这种可持续的关系受益。
4.2 管理方法上的启示
根据PPP关系治理的理念，PPP的参与主体应该把关系治理作为战略和战术来考虑，从过度依赖合同转向合作关系的管理，通过主动管理关系以促进PPP各方的协作工作。这既适用于公共部门，也适用于社会资本和其他的PPP参与者。
对于PPP项目管理公司（SPV），可以采用关系治理一般原则，与融资方、承包商、专业运营商以及原料供應商等建立共同目标以及相互信任的关系，同时也应该关注公共服务界面即与公众的关系管理，这样的行动将有助于他们管理公共部门客户所产生的不良关系。另外，从政府等公共部门来讲，公共部门在持续管理与社会资本的关系方面尤其薄弱，特别是通过信任促成合作的方式。所以公共部门应该注重和私营部门共同决策建立伙伴关系。在招标阶段，政府除了关注投标单位方案是否达到“物有所值”的标准以外，应该更加注重社会资本的声誉，为将来建立更稳定的关系打下基础;政府与社会资本关系建立起来以后，在PPP中的政府部门管理者要提高他们的沟通和协调技能，并和社会资本方建立起相互信任的关系，并达成一致的关系规范，以建立可持续的公私合作伙伴关系。 总之，当PPP关系治理的理念和方法在实践中得到更大程度上得到采用时，政府与社会资本、项目公司（SPV）和PPP组成成员之间的關系质量也会大大提高，公共部门和私人部门之间的共同努力将提高项目效率和服务质量，导致了卓越的价值创造，这些关系治理的策略会更好地促进PPP项目的成功。
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