民办学校财务风险防范对策研究
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作者:赵海鹰 申屠新飞
【摘要】 近年来，民办学校财务风险失控导致破产清算的案例比较多。文章结合东莞市尚城学校的破产案例，从完善会计制度、探索保险和风险基金集中管理、加强内部控制制度建设、强化外部监督和民办学校若干重大问题研究等角度提出防范民办学校财务风险的对策。
【关键词】 财务风险;清算
【中图分类号】 F234 【文献标识码】 A 【文章编号】 1002-5812（2019）22-0117-03
所谓财务风险，就是财务收益的不确定性。理论上的财务风险主要是指财务收益低于预期的可能性。由于财务收益低于预期时很可能导致偿债能力低下，无法偿还到期债务，因此在现实工作中财务风险的含义一般是指单位丧失偿债能力的可能性。近年来，民办学校倒闭停止办学的新闻不绝于耳。导致民办学校停止办学的原因多种多样，主要有以下几种：第一是旧城改造，因拆迁导致学校停止办学;第二种是办学条件不合格，教育部门要求予以关闭;第三种是生源不足自行关闭;第四种是资金链断裂宣布倒闭，由法院接手进行破产清算。
在上述四种原因中，前三种原因引起的停止办学都属于有序停止办学。而第四种原因引起的停止办学属于财务风险引发的财务危机，具有隐蔽性、突发性，社会各界尤其是学生家长普遍缺乏心理预期，而且此类停止办学往往伴随着拖欠工资费用等问题，很容易引起社会混乱。近几年来，第四种原因引起的民办学校倒闭事件比较多。2019年5月，东莞市尚城学校（以下简称“尚城学校”）由于不能清偿到期债务且资产不足以清偿全部债务，债权人向法院提出对尚城学校进行破产清算的申请。2019年5月17日，东莞市第一人民法院裁定受理尚城学校破产清算案。本文就尚城学校破产的原因进行深入分析，并就防范相应财务风险的对策进行探讨。
一、尚城学校破产的背景和处置概况
尚城學校是2009年经东莞市教育局批准开办的一所九年一贯制民办学校。截至2019年4月底，学生人数达2 280人。该校办学质量优异，2014—2017年连续四年中考成绩位居东莞市第四名，2017年被《东莞时报》评为“金口碑品牌学校”。但是尚城学校存在股东纠纷、管理混乱、背离学校办学宗旨、为他人债务提供担保、以学校为抵押进行民间借贷，导致学校背负了超过办学收费总额数倍的巨额债务。据2014年9月1日《南方都市报》报道，该校董事长曹某对外债务过亿，曹某涉及的诉讼案件有22宗，多名债权人甚至围堵学校要求还债。据中国执行信息公开网显示，尚城学校作为被执行人的执行信息清单曾多达15条，均为法人代表曹某以学校为抵押进行民间借贷产生，未执行金额达7 000多万元，学校2 800多万元办学经费陆续被人民法院冻结、扣划，严重干扰了教育教学秩序，社会影响恶劣。尚城学校先后两年年检被评定为不合格。东莞市教育局于2019年4月27日对尚城学校作出了停止招生的行政处罚。由于尚城学校不能清偿到期债务且资产不足以清偿全部债务，债权人向法院提出对尚城学校进行破产清算的申请。
2019年5月17日，东莞市第一人民法院裁定受理尚城学校破产清算案，参照《企业破产法》第二十五条规定，学校经营管理权全部移交由管理人行使。为妥善处置尚城学校资金链断裂问题，全力维护学校师生和广大家长权益，南城街道成立多个功能小组，由教育部门会同各有关职能部门迅速行动，全力做好事件处置工作：第一时间组织召开尚城学校家长代表见面会和学校教职工会议，通报尚城学校被法院裁定受理破产清算的最新情况以及街道党委、办事处维护家长和师生权益的各项应急处置措施，听取家长和教职工代表的意见、建议和诉求;启动维护尚城学校本学期正常运作应急专项资金，保障本学期教职工工资发放、师生正常餐费和学校办公经费;为保障学生合法权益，解决尚城学校进入破产程序后有转学意愿的学生的读书问题，当地政府协调了两所民办学校，于2019—2020学年第一学期（自9月份开始）安置至接收学校。如新校学杂费高于尚城学校，按照尚城学校收费标准收费，差额由街道和接收学校共同补贴至学生毕业。通过采取上述措施后，尚城学校和当地社会总体平稳，没有发生群体事件。
二、尚城学校破产原因分析
尚城学校破产的原因既不是旧城改建拆迁，也不是生源不足和办学条件不合格，而是财务危机。从前文提供的信息来看，导致尚城学校爆发财务危机的原因主要有以下几方面：
（一）学校本身缺乏风险管控理念。学校与其他单位不同，学校发展好坏、管理是否规范，涉及到许许多多的家庭和学生，将影响学生今后的发展和人生观、社会观。同时学校作为教育机构，资产变现偿债能力比较弱，因此不宜作为担保人对外担保。在现实生活中，因给其他单位或个人担保导致自身深陷债务危机的案例层出不穷，如2011年温州爆发金融危机的重要原因就是担保，但是尚城学校股东的风险管控意识薄弱，并没有吸取相应教训，导致了破产悲剧的发生。
（二）法律法规不完善。在现实中，由于学校资产具有公益性，处置时涉及学生的安置和社会的稳定，因此金融机构一般不承认学校的担保能力和抵押能力。但是在民间，普遍认可学校的担保能力和抵押能力，这是尚城学校与其他相关单位和个人之间签署了多起担保协议和抵押协议的根源，也是尚城学校银行账户多达2 800万元资金被法院扣划的原因，直接导致了尚城学校资金链的断裂。因此从法律角度看，各级法院有必要深入研究学校资产担保、抵押行为的有效性，尽早从法律层面予以明确，从而更有效地规范和指导整个社会的各类融资行为。
（三）相关部门的监管不到位。冰冻三尺非一日之寒，尚城学校在管理上的问题早已初现端倪。
首先，从相关媒体公布的信息看，破产前尚城学校董事长的股东身份就已遭到其他股东的质疑，而且深陷债务纠纷。遗憾的是相关部门并没有采取相应的纠正举措。据媒体报道，早在2009年5月28日，东莞市南城区宣教办、东莞市桂禾实业投资有限公司（以下简称桂禾公司）及深圳某房地产公司签订了对资金监管的协议书，由南城区宣教办负责对东莞市尚城学校幼儿园学生教育成本费用的监管。所托管的学费以学期为单位，南城区宣教办以尚城学校幼儿园首期满员收取学费总额的20%作为办学风险金，余下的80%根据学校开支预算分2次划拨，用于学校发放教职工工资和日常开支。在此期间，桂禾公司曾先后两次向南城区宣教办提出尚城学校安全隐患情况汇报和学费监管申请，但并未得到回应。众所周知，资金监管的目的在于确保资金安全和合理合规使用，防止资金被挪用和贪污。如果学校出现问题了、资金被非法使用了才开始监管，那么这种监管是没有意义的。 其次，按照2002年修正的《民办教育促进法》第三十八条规定，民办学校资产的使用和财务管理受审批机关和其他有关部门的监督。民办学校应当在每个会计年度结束时制作财务会计报告，委托会计师事务所依法进行审计，并公布审计结果。该条款在2013年和2016年修订的《民办教育促进法》中都予以了保留。这就意味着尚城学校自成立之日起就应该委托会计师事务所进行审计，并公布审计结果。笔者未能在尚城学校网站及其他网站上搜索到相关审计报告。对此笔者关心三个问题，一是有没有开展财务报告的审计工作;二是审计报告有没有披露由于尚城学校深陷担保、抵押而引起的债务问题;三是相关主管部门有没有收到审计报告，有没有采取相应的对策措施。虽然无法对这三个问题进行明确的调查并得出相应的结论，但是有理由相信，如果开展了审计、如果审计工作有效、如果审计成果得到了相关部门的重视，尚城学校不至于走到今天的地步。尽管相关媒体报道也曾指出，当地教育主管部门先后两年在年检中评定尚城学校不合格，在一定程度上履行了管理职能。但是监督的本意是监察和督促，只有监察，没有督促改正，也就失去了监督的意义。
三、防范民办学校财务风险的建议
民办学校的财务风险是客观存在的，导致财务风险演变成财务危机的原因是多方面的，既有法律法规的不健全，也有来自社会的偏见;既有政府部门监督不力、扶持力度不够，也有民办学校自身管理不善。因此防范对策也是多维度的。
（一）加强会计制度研究和民办学校财务人员培训。笔者于2019年1月对温州地区96所非营利性民办学校的会计工作开展了问卷调查，在提交反馈的85所学校中，有50所采用事业单位会计制度（含温州市2011年出台的《民办非营利学校会计制度》），有27所执行民间非营利组织会计制度，另有8所执行小企业会计制度。在回答2019年是否执行政府会计制度問题时，有37所学校明确回答执行，有13所学校没有回答，剩余35所学校均回答否。在回答是否采用代理记账问题时，有20%的学校表示由代理记账机构负责账务处理。可以看出，目前民办学校会计制度比较混乱。
由于民办学校的财务人员、代理记账机构的财务人员总体素质偏低以及信息不对称等原因，这些学校的财务报告并没有对担保等业务引起的预计负债进行合理的反映和披露，从事审计业务的社会中介机构以及教育等监管部门无从获知学校的真实情况，民办学校董事会等决策机构的决策依据也不够科学合理。因此有必要加强对民办学校会计制度的研究，研究的重点在于民办非营利组织会计制度是否适用于民办学校、学校举办者投入的资金是否应该作为收入、民办学校是否应该采用权责发生制、是否对预计负债作出合理反映、是否对租赁的教学、后勤及管理用房确认使用权资产、是否确认租赁引起的金融负债、是否确认民办学校高薪引人引起的人力资源资产等问题。同时财务风险防范的工作主要依赖于财务人员，财务人员的素养在很大程度上影响着财务风险防范，因此各地教育主管部门和财政部门要正视民办学校财务人员素质偏低的问题，通过加强行业培训和后续教育以及内控制度建设，不断提升民办学校认识财务风险、防范和管控财务风险的能力。
（二）探索开设民办学校保险险种和风险基金集中管理制度。在本次尚城学校倒闭事件中，地方政府行动迅速，及时筹措并组建了应急专项资金，为平稳解决2019年上半年尚城学校教学管理运行经费问题奠定了坚实基础。民办学校倒闭，面临压力最大的就是当地政府，要保持社会稳定，当地政府手头必须有足够的资金来解决学校倒闭所产生的一系列问题。目前很多地方经济下滑，财政收入增长缓慢，政府负债严重，刚性支出不断膨胀，因此并不是所有地方政府都能像东莞市政府一样快速筹资解决民办学校倒闭引起的安置和社会稳定问题。民办学校财务风险防范问题是一个社会问题，因此笔者建议，可以采取政府牵头、社会各界共同参与的模式解决民办学校的财务危机。
可以借鉴汽车保险模式，建立民办学校保险，采取以地方政府为主、民办学校补充的模式共同出资购买保险，解决民办学校财务危机引起的最后由政府买单的各种安置和维稳问题。同时建立健全计提风险基金制度。目前《民办教育促进法》并没有对风险基金计提作出明确规定。但是2018年3月发布的《浙江省民办学校财务管理办法》（浙财科教[2018]7号）第四十四条规定“要健全民办学校风险应对机制，建立风险基金，凡在学校名下没有独立校舍的民办学校，教育行政部门要督促其在学校生源较好、资金充足之时，按学费年总收入的5%计提风险基金。风险基金用于保障办学过程中产生的非正常损失及相关费用，风险基金累计提取额达到当年度学费收入20%及以上的，可不再提取”。目前浙江省各个民办学校的风险基金均由学校自行管理，对风险基金所对应的货币资金没有实行专户管理，部分学校存在挪用风险基金现象，同时每所学校计提的风险基金额度与破产需要支付的款项相比，金额较少，难以发挥风险基金的作用。依据《2017年全国教育事业发展统计公报》显示，全国共有各级各类民办学校17.76万所，如果每所民办学校计提2万元的风险基金，那么全国范围内就有35.52亿元。如果地方政府为每所学校注入2万元的风险基金，那么全国范围内就有71亿元的风险基金。如果民办学校风险基金的管理能够参照住房公积金的管理模式，由教育主管部门实行集中管理，所有权归学校，管理权和使用权归教育主管部门，这种管理模式再加上保险赔付的资金，就能够确保政府部门在发生民办学校倒闭事件时快速筹措资金，解决处置经费问题，真正发挥保险和风险基金的作用。
（三）加强民办学校内部控制制度建设。民办学校问题较多的根源在于内部控制制度薄弱。尚城学校之所以深陷债务危机，与其随意提供担保不无关系，由此也可以推断，该校缺乏风险防范机制。防范风险的主要举措就是建立健全民办学校内部控制制度，特别是相互制约的监督机制。各个民办学校应当确保单位经济活动的决策、执行和监督相互分离;建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制;建立健全重大经济事项领导班子集体研究决定和法律顾问咨询制度;建立健全内部控制关键岗位责任制，不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督以及关键岗位工作人员的轮岗制度，如果无法实行轮岗，则必须对关键岗位工作人员分管的工作实施不定期专项审计。另外需要注意的是，各个学校不仅要建立健全相互制约的内控制度，更要建立健全学校内部监督制度，确保各项制度得到有效执行。 （四）强化对民办学校的外部监督。这里的外部监督包括会计师事务所等第三方中介组织的监督，也包括政府相关部门的监督。目前经济发展的不确定性因素增多，会计师事务所的业务竞争越来越激烈，审计质量也出现下滑。由于现行法律法规要求民办学校自行委托会计师事务所开展财务报告审计，因此委托人就是被审计人，会计师事务所和被审计人之间存在利益往来，审计缺乏独立性，审计结论的可靠性、客观性和公正性容易引起质疑。这也是民办学校审计不能揭示重大问题的根源所在。
笔者建议民办学校财务报告审计可以由教育主管部门委托并承担相应的审计费用，审计报告直接送至教育主管部门，从而彻底割裂中介组织和民办学校之间的利益关系，有效保证第三方中介组织的独立性，为提高审计质量提供制度保障，同时也有利于教育主管部门迅速了解和掌握民办学校存在的问题，为下一步的监督提供有效、直接的证据。除了强化第三方监督外，教育主管部门也要加强年检工作，不能让年检流于形式。另外还可以借鉴证监会的管理模式，对于有严重债务纠纷、严重违规和违法记录的个人建立黑名单制度，终生不得从事教育工作、不得担任民办学校高级管理人员，从而为民办学校的财务风险防范奠定良好的社会基础。财政部门要发挥专业优势，积极帮助、指导并督促民办学校建立健全内部控制制度。通过会计信息质量检查，帮助学校强化会计基础工作，提升会计工作水平，为防范财务风险奠定坚实的财务基础。
（五）强化对民办学校若干重大问题的研究。《民办教育促进法》提出，民办学校分为营利性和非营利性。为了减轻税费支出，减少办学成本，目前绝大部分民办学校都选择非营利性。选择了非营利性，则学校的举办者不得取得办学收益，中止办学时剩余财产不归举办者，由政府继续用于其他非营利性学校办学。这种处理办法的理论依据是民办学校举办者的办学行为是捐资助学而不是投资。笔者认为这个观点并没有严格区分捐资助学和投资办学。如果是捐资助学，那么捐资以后，捐资者不参与学校的日常管理和发展;如果是投资办学，那么投资后，投资者还要参与学校的日常管理和发展。从现实情况来看，民本学校的举办者就是投资者、管理者。浙江大学民办教育研究中心主任吴华教授在2018枫叶国际教育论坛作主旨演讲时指出：所有的调查都表明，90%以上的举办者在办学的同时还想赚一点钱，完全不想赚钱的办学者只占5%。很多举办者为了收回投资、降低法律风险和财产风险，采取了“明债实投”模式，即以债务的形式投入民办学校，然后定期收取高额利息。也有举办者采取“双法人模式”，即成立两个法人，一个法人建设校园，另一个法人办学。建好的校园以租赁的形式租给另一个法人办学，由办学法人支付高额租金，而这两个法人的最终控制方是同一人。这两种方法的共同点就是民办学校的举办者最终取得了办学收益、民办学校净资产比较少。从会计角度看，净资产越少，财务风险就越大。因此笔者建议进一步加强研究，正确认识和分析民办学校举办者的办学性质和清算时剩余财产的处置问题。如果不正视和关注举办者的合理需求，那么民办学校的财务风险防范就难以得到真正解决。
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