垃圾处理PPP模式金融支持研究
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作者:徐亚坤，李晓敏
摘要：生活垃圾污染和处理问题是美丽中国建设的重要内容。PPP模式是政府和私人部门合作的一种创新型的项目融资模式，双方在合作中能够更大程度发挥各自优势为社会和民众提供更高品质的公用事业服务。但我国在PPP模式的应用领域仍处于起步状态，融资模式的顶层设计还有待进一步完善。本文基于湖南省益阳市生活垃圾焚烧发电项目案例，深度剖析PPP模式下该项目资金来源、融资结构、利益分配以及融资风险现状，并结合生活垃圾处理PPP项目融资过程中存在筹集方式单一、资金稳定性不足、融资风险较大等发展瓶颈，提出相关政策建议。
关键词：垃圾处理;PPP模式;金融支持
1引言
中共中央国务院在《关于乡村振兴战略的意见》中指出，农村基础设施建设有待深入推进，城乡基本公共均等化水平有待进一步提高。地方债务问题在一定程度上限制了城乡公用事业和地区经济的发展。PPP（Public-Private Partnership）模式是指在公用事业建设中政府和私人资本合作的新型融资模式。理论上PPP模式从融资角度能够较为有效的解决资金和建设问题[1]，从实际出发对PPP模式的融资问题进行进一步研究有助于解决实际应用问题。
关于PPP模式金融支持研究主要围绕项目融资现状、多边金融机构支持、开发性金融和融资风险等方面。朱若然等（2017）从完善政府补贴和PPP基金等方面提出PPP模式发展的财政政策建议[2]。杨丽花等（2018）通过实证检验证明多边开发银行能够吸引私人资本参与PPP项目[3]。在开发性金融方面，包许航等（2018）认为开发性金融的参与能够有效分担私人资本的风险，提高私人资本的投入积极性[4]。从融资风险角度出发，王志刚等（2018）认为应引入创新金融工具和项目后期评价制度有效化解PPP融资风险[5]。通过对相关文献的梳理，可以看出PPP模式在我国的发展仍然受到金融支持不足的困扰。基于此，本文以湖南省益阳市生活垃圾焚烧发电项目为例，对PPP模式金融支持问题进行进一步研究，并提出相关政策建议。
2 PPP模式分类与案例概况
2.1 PPP模式分类
世界银行将PPP项目按照投资结构分为外包类、特许经营类和私有化类。外包类项目由政府全部投资，负责规划、建设或运营等工作由私人部门，政府为私人部门的工作付费，项目最终所有权归政府。特许经营类项目由政府和私人部门共同投资、共担风险、共享收益。私有化类项目则由私人部门全部投资，政府仅负责项目的监管工作。该类项目一般具有盈利性，私人部门可通过提供有偿服务盈利。
2.2案例概况
益阳市生活垃圾焚烧发电项目由益阳市委、市人民政府于2012年发起，通过公开招标方式与中国光大国际有限公司达成特许经营BOT（Build Operate Transfer建设-运营-移交）项目合作协议，归属市政工程中的垃圾处理行业，选址益阳市谢林港镇青山村，占地面积90亩。该项目是第三批省级、国家级PPP示范项目和洞庭湖生态经济区重大环保类建设项目。
2.3项目主体间关系
本项目属于特许经营类中的BOT项目，合作期限30年，由益阳市政府和中国光大国际有限公司共同投资、共担风险、共享收益，中国光大国际有限公司独立出资注册成立益阳光大环保能源有限公司，即项目公司。项目建成后进行有偿的垃圾清理服务，项目公司在合同期限内承担项目的经营工作，项目最终所有权归政府。该类别项目能够充分调动私人部门的管理运营积极性，有效提高公共服务的效率和质量。
3案例PPP融资分析
3.1项目资金来源
项目总投资47777.24万元，其中厂区建设前期征地、道路修缮和电力并网系统投资12890万元，厂内设备及厂区建设投资34887.24万元。项目的资金主要来源于政府投资、项目公司资本金和银行贷款。
政府投资12890万元，投资主要集中在2014年至2016年项目建设的初期阶段，主要用于厂区建设前期征地拆迁、厂区周围道路修缮和电力并网系统的建设，以政府的角色完成项目地块的征地和拆迁工作在一定程度上降低的私人部门的工作难度，提升了项目的吸引力。
项目公司资本金投入10027.95万元，资本金占比20.99%。中国光大国际有限公司以雄厚的经济实力给予资金支持，但在其他PPP项目中，资金实力相对落后的私人部门并不具有如此竞争实力。
银行贷款24859.29万元，由项目公司从国内银行贷款，还款时限为15年，属于长期贷款，以贷款当年国家规定长期贷款基准利率6.55%计息。贷款本金还款时间为项目运营期的前15年（2016-2030年），项目投入运行后每年有稳定的3000万元以上的售电收入，为银行贷款的偿还提供了稳定的基础。
3.2项目融资结构与融资风险
项目融资结构主要由政府、项目公司和银行三个组成部分，结构较为明朗单一。本项目的融资风险主要来源于资金获取和因融资期限较长导致融资成本的提高。本项目的银行贷款部分贷款年限为15年，属于长期贷款，该部分融资风险由项目公司全部承担，项目公司对该融资风险的防控方式是依靠公司股东提供增信，防控方式相对单一。
3.3政府财政承受能力
讨论政府财政承受情况主要是为了探究项目对地方债务是否有影响。本项目承担益阳市城区和周边乡镇的生活垃圾处理和供电任务，缓解政府处理生活垃圾的服务成本及对当地水源和土地污染，减少生活垃圾填埋用地，分担传统火力发电厂供电任务，节约资源保护环境。
该项目开工前三年，政府分别投入4490万元、5900万元和2500万元，总计12890万元，其中投入最高的一年5900万元占当年益阳市政府财政一般公共预算支出的1.56%，占比在可承受的合理范围内。工厂建成后，政府对工厂的运营进行50元/吨的生活垃圾处理补贴，相对于完全由政府一方投资进行生活垃圾处理，财政压力得到大大的緩解。 3.4项目利益分配
项目建成投产后生活垃圾日处理量为800吨/日，年处理量为26.4万吨/日，建成2台日处理量400吨/日的焚烧炉和1台15兆瓦的汽轮发电机，并配有烟气、渗滤液处理设施，烟气排放符合欧盟2000标准。以项目内部收益率8%测算，考虑经营成本、固定资产折旧、财务成本等费用项目，项目总成本124568.07万元，按照上网电量269千瓦时/吨和每千瓦时0.65元电价计算，项目在运营期内总收入为122638万元。政府除了项目投资12890万元外，需支付49447.15万元的垃圾处理补贴费。项目运营期前15年项目公司完成对银行还本付息24859.29万元。期末可供投资者分配的利润为34612.01万元。项目利润与分配表如下：
4 PPP模式应用垃圾处理领域的对策建议
由于益阳生活垃圾焚烧发电项目等PPP项目周期长、融资规模大，金融支持需长期稳定，因此融资方式的多元化和融资稳定性对项目顺利进行具有重要意义。基于此提出以下三点项目金融支持完善建议。
4.1融资模式多样化
融资方式的多样化可以提升项目融资的效率。传统的PPP模式项目融资对银行贷款过度依赖，融资风险集中，引进债券和保险等融资方式，开发灵活多变的金融产品，将为PPP项目带来更广泛的融资来源，社会资本的投入积极性将进一步提升。应充分发挥商业银行融资优势，优化贷款机制，开发金融产品。针对本项目的环保性特征，绿色债券的引入将进一步丰富融资渠道，分散融资风险。
4.2积极推进资产证券化
生活垃圾焚烧发电项目是公共服务领域基础设施建设的公益性项目，项目资金流稳定，风险可控，比较适合引入资产证券化的融资模式。资产证券化是近年来PPP项目呼声最高的融资方式之一。将生活垃圾焚烧发电项目资产转化为标准化的资本市场金融产品，不仅可以提高公司的资金流动性，加快公司资金的回收周转率，降低风险，还能获得更广泛的社会参与度，也能够有效缓解银行等金融机构参与PPP项目中的期限错配问题。
4.3加强开发性银行金融支持力度
政府可加强与开发性银行等政策性银行和金融机构的沟通合作，及时通报生活垃圾焚烧发电项目及调度情况，寻求政策性金融支持。要会同有关部门为项目提供优质的发展环境，为项目的工资创造便利条件。项目公司要利用项目本身的环保特性优势，借助开发银行在中长期融资业务的支持，通过投资、贷款、债券、租赁、证券等多种资金筹措方式进行融资，并积极争取其他金融机构的参与，努力拓宽项目的融资渠道。
参考文献
[1] 白德全.規范PPP发展防范化解地方政府债务风险[J].理论探讨，2018（3）：88-94.
[2] 朱若然，李晓霞，赵宏远.促进PPP模式发展 的财政政策研究[J].宏观经济研究，2017（12）：33-46.
[3] 杨丽花，王喆.私人资本参与PPP项目的影响因素分析——基于亚投行背景下的经验分析[J].亚太经济，2018（1）：53-61，146.
[4] 包许航，叶蜀君.试论开发性金融对提高PPP项目落地率的特殊作用——基于三方相互威慑讨价还价模型[J].中央财经大学学报，2018（2）：13-22.
[5] 王志刚，郭雪萌.PPP项目风险识别与化解：基于不完全契约视角[J].改革，2018（6）：89-96
基金项目：中南林业科技大学2018年校级科技创新基金项目“乡村振兴战略背景下我国农村垃圾处理PPP模式金融支持研究“，立项人：徐亚坤（项目编号：20182011）;中南林业科技大学2018年研究生暑期专业实践资助项目“中南林业科技大学赴益阳、黄兴镇等地建设PPP模式美丽乡村调查专业实践团”，立项人：徐亚坤（项目编号：SQ2018015）。
作者简介：徐亚坤（1994-），女，河北张家口人，中南林业科技大学经济学院应用经济学专业在读硕士研究生，研究方向：金融学。通讯作者：李晓敏（1980-），女，湖北随州人，中南林业科技大学经济学院副教授、研究生导师。
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