中央部门预算绩效信息公开研究
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摘 要：2019年7月，各中央部门相继进行2018年度决算公开，预算绩效评价相关信息也随之披露。在介绍预算绩效信息公开制度背景和重要意义的基础上，对当前各部门预算绩效信息公开情况进行述评，并提出存在的问题以及后续改进的政策建议。建议对外公开发布预算绩效评价管理办法，完善预算绩效公开现有结构框架信息并增加专业类解释说明和数据对比内容，以及进一步整合公开方式，提高公开信息质量。
关键词：预算绩效;信息公开;中央部门
中图分类号：F812.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）08-0144-03
2019年7月19日，93家中央部门在中央预决算公开平台上公开了2018年度部门预算。今年是中央部门公开决算的第9个年头，同时也是党和国家机构改革后各中央部门的首次决算公开。此外，今年的决算公开也是中央发布《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》后，预算绩效评价结果的首次“亮相”。随着预算绩效管理工作的全面推进，预算绩效信息公开也逐步成为社会各界关注的对象。本文以2018年度中央部门决算公开中的预算绩效公开信息为研究对象，评述当前中央部门预算绩效信息公开的特点及问题，并提出下一步加以改进的政策建议。
一、预算绩效信息公开制度背景
改革开放后直至20世纪90年代初期，政府财务信息一直处于保密状态，政府不对外披露相关信息。20世纪90年代中后期至党的十八大阶段，部门预算改革启动并加速推进，政府财务信息可以按需提供给体制内信息需求方（如立法机构等）。近年来，随着国家治理能力和治理体系的不断强化，预决算公开工作重要性初步凸显。党中央、国务院高度重视预决算公开工作，2008年国务院发布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，要求政府及部门公开财政预算和决算报告等财务信息。党的十八届三中全会提出，实施全面规范、公开透明的预算制度。党的十八届四中全会提出，要推进财政预算信息公开。2018年7月6日，中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于全面实施预算绩效管理的意见》并于10月印发。文件指出“大力推进绩效信息公开透明，主动向同级人大报告、向社会公开、自觉接受人大和社会各界监督”。可以说，党中央国务院的战略决策已为预算绩效指明了发展方向，打下了良好的发展基础。
预算绩效是预算工作的重要组成部分。2003年党的十六届三中全会首次提出了“建立预算绩效评价体系”的表述。2004年起，我国开始推动预算绩效改革。2011年，国务院试点预算绩效管理改革，进一步推动政府预算绩效管理工作。党的十七届五中全会提出了“完善政府绩效评价制度”的表述。2014年《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》对深化预算管理体制改革作了具体部署，要求健全预算绩效管理机制，全面推进预算绩效管理工作，强化支出责任和效率意识。2017年，党的十九大报告指出，要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018年，党中央、国务院又对预算绩效工作作出的重大战略部署，要求“力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。可见，预算绩效已不仅仅是中央部门一项日常工作，它已上升成为国家治理体系的重要组成部分，是社会各界关注的焦点。
伴随着预决算公开和预算绩效工作的不断深入，预算绩效信息公开工作在近些年来稳步推进。2014年修订出台的《预算法》第十四条中指出，“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开”，“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费安排、使用情况等重要事项作出说明。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开”。可以说，《预算法》的修订出台在工作落实层面为预算绩效信息公开提供了强有力的制度支持。
预算绩效信息向社会公开既是各部门履职尽责的应有之义，也是集社会之力推进全面预算绩效管理的扎实举措。我国自2016年起開始要求在各部门决算报告中公布预算绩效管理相关信息，部分中央部门选择公开了适当内容。之后，各部门逐年扩大预算绩效公开范围和内容。2016年有69个部门首次公开了上一年度绩效工作开展情况，并有24个部门公开了项目绩效评价报告。2017—2018年，分别有93个部门和96个部门公开了上一年度预算绩效工作信息。2019年，在完成党和国家机构改革之后，共计93家部门进行了预算绩效信息公开，项目绩效自评结果公开数量为235个，重点绩效评价报告公开数量为81个。
二、预算绩效信息公开的意义
预算绩效是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它强化了政府预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，使政府行为更加务实、高效。在此基础上，预算绩效信息公开实质上就是政府将预算资金使用效果的相关信息提供给社会公众的过程，旨在通过社会公众的认知和反馈，使政府提供出更好的公共产品和公共服务。从公共治理的角度上看，预算绩效信息公开有如下意义。
（一）预算绩效信息公开是政府绩效管理的重要组成部分
预算资金是政府履职的物质基础和保障，也是政府施政的手段和工具。预算绩效信息正是对预算资金运用情况的评价。而将这些内容进行公开既是政府绩效管理的范畴，是政府对于预算资金进行绩效管理的一种手段，要在政府绩效管理的整体框架下展开;也是在向政府及参与预算绩效评价的各个部门施加压力，使其更加重视预算绩效工作，更加高效地推动全面预算绩效管理的贯彻落实。 （二）预算绩效信息公开是保持内外良性互动的预算管理措施
政府将准确可靠的预算绩效信息形成报告进行公布，要让社会公众知晓纳税人的钱花在了哪里、干成什么样的事情、有什么效果。反过来，社会公众在获取透明度高的预算绩效信息后，通过了解政府工作成效提高了对政府的信任度，从而更有动力参与到公共治理中，提供合理意见和建议，推进政府绩效管理的开展，并以此来促进政府管理的高效、责任和透明。此外，通过社会监督的外部压力还能促进要求花钱的部门具有良好的支出责任和效率意识，做到优化资源配置、提高资金使用效益，为社会提供更多更好的公共产品和服务。
（三）预算绩效信息公开是建立全过程预算绩效管理链条上重要环节
全面实施预算绩效管理要力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，其中的“全过程”体现在在预算绩效管理各个环节构成的闭环管理循环。在预算编制环节设立绩效目标，在预算执行环节实行支出进度和绩效目标实现程度的“双监控”，在预算完成环节开展绩效评价，最后向社会公众公开绩效评价信息并加以运用，将评价结果作为第二年预算编制的依据。可以说，包括预算绩效信息公开在内的每一个环节都具有承上启下的作用，哪一环节出现问题都会影响预算绩效工作的推进。
三、当前预算绩效信息公开情况及相关问题
以2018年度预算绩效信息公开情况为例，在93家已公开决算信息的部门中，本文主要选取了机构改革后的国务院所属部门作为研究对象，包括国务院组成部门、特设机构、直属机构、办事机构和直属事业单位（暂未包括由各部委管理的国家局和其他议事协调机构）。在剔除未公开决算部门、未开展绩效评价的机构改革新设部门和预算绩效公开信息不完整的部门（10个）后，共取得观测样本39个。
在观测样本中，各部门均以一定篇幅公开了本部门预算绩效信息。正文部分一般分为预算绩效管工作开展情况、部门决算中项目绩效自评结果和重点绩效评价结果三部分进行说明。其中，部分单位的重点绩效评价结果部分还会以附件形式列示部分项目绩效评价报告。
总体来看，各部门预算绩效涉及一级项目平均28个、二级项目平均1 361个。尽管各部门一般公共预算一级项目和二级项目数量差异较大，但是所有部门按照要求做到了预算绩效项目全覆盖。在重点项目绩效评价方面，95%的中央部门针对部门一级项目和二级项目进行了评价，平均评价项目数量约8个;77%的中央部门将1—2个重点项目的评价情况说明以附件的形式列出;有超过50%的中央部门引入了第三方对重点项目预算绩效进行了评价，进行预算绩效的重点项目所涉金额占预算绩效整体所涉金额的16%。在预算绩效项目自评方面，97%的中央部门在决算公开报告中专门进行了反映，各部门平均反映3个一级或二级项目的自评结果，所反映项目平均预算执行率为91%。可以说，通过对观测样本预算绩效公开信息的分析研究，绝大部分部门均能较为客观、准确、及时地反映预算绩效工作情况，但在以下四个方面仍有进步空间。
（一）完整性有待加强
尽管大部分部门预算绩效公开的信息较为全面系统，但仍存在个别部门的预算绩效公开信息不够完整，缺乏部分关键信息，如部分部门缺失预算绩效覆盖的一般公共预算一级项目和二级项目数量、是否达到项目全覆盖、重点项目绩效评价等重要信息。这不仅降低了决算公开信息质量，还导致无法全方位地与其他部门信息进行对照，影响了可比性。
（二）全面性有待提高
尽管全部样本部门均已达到项目绩效评价全覆盖，但项目绩效评价公开的数量仍然偏少。在决算公开中反映的各部门平均项目自评数量占各部门实有项目平均数的比例不足1%，重点项目绩效评价公开的金额占绩效评价所涉金额的比例不足20%。实际上，绩效自评和重点项目绩效评价是各部门预算绩效评价的主要反映形式，这两方面仅“举例说明”似乎不能全面反映预算绩效的详尽信息，另外也可能有“择优反映”之嫌。
（三）可理解性有待完善
尽管当前各部门的预算绩效信息公开在结构上大致保持一致，但具体内容、表述方式等均存在一定差异，如缺乏对文中提及的部分概念和专有词汇的解釋说明、缺乏对预算绩效管理对象的描述、缺乏对预算绩效工作的整体表述等。对于社会公众来说，由于信息不对称因素存在和专业能力缺乏，很难通过阅读预算公开报告准确理解和使用公开的预算绩效信息，也就无法达到外部监督的目的。
（四）可获得性有待改进
目前各部门预算绩效公开信息统一在中央预决算公开平台上以链接的形式公开，看似便于获得，但实际操作并不便捷。一方面，每年进行决算公开的部门数量均不一致，社会公众职能仅能通过自行核对的方式知晓哪些部门没有进行公开，但是无从知晓这些部门为什么没有公开预算绩效信息。另一方面，链接的形式五花八门，多数部门预算公开报告是以PDF文件作为附件的形式公开，但也存在网页、图片、内嵌对话框等形式，使得获取预算绩效信息具有一定难度;甚至还存在部分链接失效的情况，使得获取相关信息难上加难。
四、完善预算绩效信息公开的政策建议
纵观国外主流发达国家预算绩效信息公开做法，在法律制度、公开主体、内容格式、公布途径等多个方面均有明确的要求和较为成功的经验。我国预算绩效信息公开工作起步较晚，虽在探索中不断前进，但想达到理想水平也绝非一朝一夕之事。就当前预算绩效信息公开的实际情况来看，建议从制度规定、结构内容和公开方式等方面进一步加强，让预算绩效公开信息更易获取、更易理解。
（一）建议预算绩效监管部门对外公开发布预算绩效评价管理办法或相关制度规定
鉴于各部门公开预算绩效信息的理念、格式、内容乃至措词大多是按照监管部门预算绩效制度规定的相关要求，公开相关文件能够使社会公众更加容易理解预算绩效工作的制度背景和工作要求，也更容易明晰预算绩效专用词汇、常用说法以及逻辑关系。 （二）建议完善预算绩效公开现有结构框架信息
首先，在预算绩效管理工作开展情况部分，建议增加本部门纳入预算绩效评价一级项目和二级项目的分类说明，使社会公众获得预算绩效评价对象的基本认识，并明确一级项目和二级项目是否已经全覆盖。其次，在项目绩效自评部分建议增加自评结果公开数量，可以将全部自评项目的关键信息（如项目名称、类别、预算金额、执行金额等）以附件列表形式列出，并着重反映预算执行完成率较低的项目自评结果（区分一级项目和二级项目）。最后，在重点项目绩效评价结果部分，建议完善重点项目数量、名称、入选原因、评价单位、评价方法等有关要素，并按照预算金额从大到小顺序排序，对于金额排在前列的若干项目进行评价结果公开。
（三）建议在预算绩效公开信息中增加专业类解释说明和数据对比内容
一方面，由于部分专有名词或惯用表述跟各部分固有工作职能和职业特点直接相关，社会公众因参与程度有限可能无法理解，建议增加直白简练的解释说明;另一方面，目前公开信息中的数据缺乏纵向对比，建议参考企业财务报告相关特点，对公开信息中的数据部分增加上一年度同类数据加以对比，以便社会公众能够直接获取对比数据，提高对相关信息的理解。
（四）建议预算绩效监管部门进一步整合公开方式，提高公开信息质量
建议采用统一上报、预先审核、统一公开的方式，由各部门在规定时间内统一将预算绩效拟公开信息报送预算绩效监管部门，后者对信息完整性、规范性等要素进行初步审核后，以统一文件格式，在同一时间按照部门排序进行公开，并确保相关信息可以阅读及下载，以提高社会公众使用便捷性和可操作性。
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