“裁执分离”机制的实践探索
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自《行政强制法》颁布实施，诸如房屋强制搬迁、国土拆违、环保责令停业及城管拆除违法户外广告或其他设施等种类繁多的行政强制执行案件大量涌入法院。而与此同时，随着社会经济发展，尤其是局部金融危机的爆发，人民法院受理的案件数量急剧增加，案多人少矛盾十分突出。在此情况下，自最高法院到基层法院，都在思考如何改进非诉行政案件审查、执行机制，节约司法行政资源，提高执行效率。“裁执分离”机制正是在此背景下应运而生。
一、“裁执分离”机制的法理基础
《行政强制法》第二条第三款规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”理论界普遍将行政强制执行的模式分为单轨制和双轨制，单轨制即行政强制执行权统一由行政机关或者司法机关行使，如德奥等国的做法是将行政强制执行权归属于行政机关。行政机关可以自行实现其请求权及自行采取强制措施，无需法院或其他专门强制执行机关的参与，行政强制执行权依据行政强制执行法，独立于司法执行权。另如英美等国，秉承“司法优先”、“法律支配”的观念，司法权优于行政权，除极个别行政强制执行权外，对于影响公民基本权利的行政强制执行行为只能由法院作出。而在我国行政强制执行实行的是“双轨制”，即行政机关强制执行和司法机关强制执行并行。其法律依据《行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”但是，随着社会发展，这种“双轨制”在实践中带来很多不利影响，主要源于将强制执行权中的两部分相对独立的权力——裁定权和执行权统一在行政机关或者法院一方手中，造成两者所代表的行政权和司法权的角色混淆。“裁执分离”机制很大程度上解决了行政强制执行权力和责任的分配问题，有利于行政权和司法权的相对独立行驶。
所谓“裁执分离”机制，是指对行政机关向法院申请强制执行行政决定的案件，由法院负责对行政决定合法性进行审查并作出是否准予强制执行裁定，由行政机关负责组织实施强制执行的一种行政强制执行工作机制。在我国，“裁执分离”最早由最高人民法院在2012年2月发布的《关于办理强制执行房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》中确立。该规定明确对征收补偿决定与拆迁裁决，人民法院准予强制执行的，一般由市、县人民政府组织实施。“裁执分离”工作机制由此诞生。但该规定仅适用于特定类型的非诉行政强制执行案件，对其他非诉行政案件能否实行“裁执分离”及如何实施目前尚无明确规定。
二、“裁执分离”机制的实践意义
“裁执分离”机制自开始在强制搬迁案件中实施以来，有效缓解了法院压力、提高了执行效率。其实践意义主要在于以下几个方面：
（1）还原法院角色定位，合理划分行政强制执行中的权力配置。法院的定位是司法权的拥有者，是居中的裁判者，在实践中，法院实施非诉强制执行行为，很有可能将行政争议的对立面变成法院，司法救济作为公民权力救济的最后一道屏障的地位将有可能丧失，对法院公正、中立的角色定位产生影响，并且容易在普通老百姓心中形成一种法院成为政府的附属的印象，使得司法的独立性产生动摇。而“裁执分离”这一执行模式能将法院从行政强制执行权的实施中解放出来，让法院重新作为一个居中的裁判者，司法裁判权重新回到中立的一面。
（2）减少法院的审判执行压力，提高执行效率。近年来法院非诉案件收案逐年增多，未被有效及时的案件也逐年增加。大量的行政强制执行案件大大增加了法院的压力，使得法院不堪重负，也直接影响了执行效率，很难及时将具体行政行为确定的义务执行到位，降低了司法和行政执法的严肃性。“迟到的正义非正义”，目前的做法有违法律关于效率价值的要求。另一方面部分行政机关具有相对优势的人力物力和主动性，但却受限于行政执行权的分配。而“裁执分离”机制的应用能有效地使公权力实现合理分配，利于行政机关调动资源力量，提高执行效率。
（3）实现司法权与行政权的相互制约，防止权力滥用。与以往行政强制执行案件实行“裁执一体”不同，“裁执分离”在提高效率的同时，能有效地实现司法权和行政权的相互制约。一方面行政机关作出的行政决定必须接受法院的司法审查，能有效形成一种规范自身依法行政的倒逼机制，防止行政权被滥用;另一方面法院又不会形成自裁自执的局面，防止法院在执行中出现阻碍行政决定得到有效执行的情形，从而制约司法权的滥用。因此，“裁执分离”机制能够在行政权和司法权之间画上一道无形的界限，让两种权力在自己应该行使的区域内发挥作用，防止两种权力的扩张和侵蚀，使两种权力合理分配并相互制约。
三、“裁执分离”机制的操作规则
2012年2月最高人民法院发布《关于办理强制执行房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》后，各法院开始对行政机关申请强制执行拆迁裁决确定的搬迁义务的非诉行政案件实施“裁执分离”。下面将以房屋搬迁案件为例介绍 “裁执分离”机制的操作规则：
（1）关于申请材料。《行政强制法》第五十五条规定：“行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（一）强制执行申请书;（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据;（三）当事人的意见及行政机关催告情况;（四）申请强制执行标的情况;（五）法律、行政法规规定的其他材料。强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。”而对于实施“裁执分离”的房屋强制搬迁案件，除上述材料外，还要求行政机关提供安置补偿资金落实及周转房安排情况证明、证据保全公证受理单、强制执行预案及社会稳定风险评估等材料。上述材料可以反映行政机关同意实施“裁执分离”并已做好準备。由于强制搬迁案件各方当事人矛盾较深，极易引发冲突，而且社会关注度高，容易造成负面影响。因此，行政机关在申请前除了保障行政决定合法性外，还要对涉案房屋及被执行人状况进行全面了解，掌控风险点，规划好各种风险的应对措施。 （2）关于司法审查。《行政强制法》第五十七条规定：“人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第五十五条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除本法第五十八条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。”据此，对于非诉行政案件，法院一般应进行书面审查并在受理之日起七日内作出执行裁定。但是，鉴于房屋强制搬迁案件的特殊性和“裁执分离”机制的特点，对此类案件均采取实地核实、公开听证、现场送达、全程协调的方法。收到案件后，对拆迁房情况、周转房安排等进行现场核查，并与当事人进行沟通，掌握矛盾焦点。经过初步审查，了解基本情况后召集各方召开公开听证，通过听证这一载体让各方进一步明确争议、缓冲矛盾，同时也给各方一个协商解决的机会。另外，对此类案件依据《行政强制法》第五十八条规定，组成合议庭审查并自案件受理之日起三十日内作出裁定。在审查中，还根据案件实际情况对强制执行实施方案、风险评估报告提出修改建议。经审查准予执行的，在裁定中同时载明具体组织实施机关，裁定书送达申请机关和组织实施机关。在送达时，一并发送风险告知书，告知法院审查中发现的个案风险，提出防范建议。审查中尽力进行协调，以尽最大可能为当事人争取权益，妥善化解拆迁纠纷，维护社会和谐稳定。
（3）关于组织实施。顾名思义，“裁执分离”即裁定与执行机关相分离，法院作出准予执行的裁定后，由行政机关组织实施。由政府组织实施，能够充分调动行政资源，形成强大合力，顺利推进执行。但是，即便是合法性审查已完成的情况下，政府的组织实施行为仍应遵循一定的正当程序，充分考虑被执行人的权益保护，以妥善解决纠纷为最终目的，全力防范恶性事件的发生。因此，对于实施“裁执分离”的案件，行政机关收到准予执行裁定书后，应及时向被执行人发送执行通知，限被执行人在一定期限内自动履行搬迁腾空义务。被执行人在期限内未自动履行的，确定实施强制执行时间并告知被执行人。现场执行时，就水、电、医疗、公证保全等做好安排，并落实安保措施，做好稳控，预防和制止妨碍公务、暴力抗法和自伤自残等情况的发生。还有要强调的是，直开始组织实施强制执行甚至执行完毕，行政机关均应向被执行人畅通协商渠道，尽量以较为缓和的方式解决行政纠纷。
作者简介：王健（1988-），男，汉族，浙江溫州人，法学学士，单位：温州市生态环境局，研究方向：行政诉讼、房屋征收及环境保护。
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