中国城市生活垃圾分类管理研究
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作者:张思洋
摘 要：中国长期粗放式的城市经济发展模式，城市生活垃圾的总量和产量正呈逐年上涨的趋势，全国三分之二的大中型城市面临着垃圾围城的尴尬局面。在城市生活垃圾处置方面，中国主要采用以填埋技术为主，焚烧和堆肥技术为辅的垃圾处理模式。占用大量稀缺城市土地的同时，易导致垃圾渗滤液渗漏污染地下水系统，危急城市生态系统。城市生活垃圾分类倡议由来已久，但限于城市生活垃圾分类政策难点以及管理难点，执行效果不佳。转变垃圾分类管理思路，通过源头治理、分类治理、技术治理、治理模式创新以及可回收垃圾再利用机制的有效结合，对于缓和与解决城市生活垃圾分类问题具有直接现实意义。
关键词：生活垃圾;垃圾分类;管理难点
中图分类号：TB 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.11.102
1 我国当前城市生活垃圾问题现状
随着我国经济的高速发展，以及人民生活水平和生活质量的大幅提高，我国正处于一个高生产、高消耗的阶段。伴随着物流产业和外卖产业的发展，城市生活垃圾的种类和数量日趋严峻化和复杂化，我国的城市生态压力正与日俱增。正确处理经济与环境的关系，以实现社会和经济的可持续发展。根据中国生态环境部最新更新的《2018年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》显示，2018年全国生活垃圾产量为20194.4万吨（如图1所示），并且呈逐年上涨趋势。在202个主要大、中城市中，生活垃圾产量最大的是北京市，其次为上海、广州、深圳和成都。前十位城市产生的生活垃圾总量高达5685.8万吨，占全部发布城市总产量的28.2%。并且有三分之二的城市处于“垃圾围城”的尴尬局面。由于长期受制于垃圾处置技术的滞后以及经济效益的考量，我国长期使用填埋法式的垃圾处理模式，占用大量稀缺土地资源的同时，也造成了城市生活垃圾的二次污染。转变城市生活垃圾处理模式与方法，对我國的经济转型、社会生活以及可持续发展都具有重要意义。
2 城市生活垃圾分类管理难点——基于“史密斯过程模型”分析
（1）理想化的政策——即垃圾分类管理政策的合理性和可行性。垃圾分类管理的推进工作由来已久，但基于种种原因，并没有持续推进。近年来，垃圾围城的视觉危机感冲击着社会对于可持续发展观的思考。从1996年北京西城区的垃圾分类尝试到2019年垃圾分类工作在全国46个大中城市的全面铺开，垃圾分类管理政策的合理性得到不断地完善。但垃圾分类工作从政策制定-舆论宣导-政策执行的各个环节受到复杂的社会因素所影响。从经济角度分析，我国正处于并将长期处于发展中国家行列，粗放型到集约型发展模式的转变需要高昂的经济成本作为支撑;从意识角度分析，城市垃圾分类的核心是居民垃圾分类意识的培育，垃圾分类意识作为一种意识形态，其培育是件长期工作。因此受多方面因素的影响，导致垃圾分类政策执行的可行性大打折扣。从执行角度分析，政策本身具有较高的合理性，但执行模式和执行监管体系具有一定的现实难度，例如限塑令和有偿使用塑料制品政策的执行，在大中城市以及大中型购物场所效果显著，但在区县小城市以及中小型零售店，塑料制品的限用以及有偿使用塑料袋的执行效果甚微。
（2）执行机关——即垃圾分类管理中具体负责政策执行的机构。一方面，在当前的46个垃圾分类试点大中城市中，垃圾分类管理工作的推动主体是市-区（市）县-乡镇（街道）三级人民政府。在这个过程中，政府负责了从垃圾分类宣传-垃圾分类管理-垃圾回收的全部环节，社会和市场缺乏活力和积极性。并且政府对垃圾违规丢弃的管理方式是相对较为单一的处罚模式，无法充分调动城市居民的积极性和危机意识。而在具体的政策执行环节，政府需要大量依托街道和社区人员，但是街道和社区专职工作人员的缺失，造成政策执行的失真，形成简单粗暴的“罚款模式”，垃圾分类工作变成了城市居民与垃圾分类工作人员的“多智斗勇”，长久以往形成恶性循环。另一方面，惩罚性的罚款制度作为垃圾分类管理的辅助性功能，执行中依旧存在合法性障碍。在垃圾分类的政策执行过程中，基层监督主体以街道办工作人员、居委会以及物业为主体，其并不具有执法权。同时，罚款金的收集上缴亦缺乏相应的监督机制，易产生“人治思维”，合法性问题必然受到城市居民的诟病。
（3）目标群体——即垃圾分类政策的受众。作为城市垃圾分类管理工作的受众——城市居民，具有基数大、人员结构复杂、区域特色明显的特征。存在着许多制约垃圾分类管理工作推进的障碍，例如文化素质水平参差不齐、生活方式的“不拘小节”、常住民与流动人口交错聚居以及城市垃圾种类上的差异等，都给垃圾分类意识的普及以及管理工作的推进造成深刻影响。
（4）环境因素——即与垃圾分类政策相关联的一系列因素，如经济环境、文化环境和历史环境等。一方面，经过几十年的改革开放，我国的经济水平以及城市化进程不断刷新“中国纪录”。但与之并行的是我国长期的粗放式经济发展模式，发展模式和产业结构的转型需要政策支持，更需要的时间的积淀。另一方面，我国深远的历史文化背景下，在农村地区滋生培育了浓厚的“乡土文化”，但农村经济发展的相对滞后，导致乡土文化并没有得到相适应的发展。许多传统的生活方式和生活文化也阻碍了垃圾分类意识的传播。例如秸秆焚烧、生活垃圾直接填埋等现象。
3 对城市生活垃圾分类管理问题的思考
3.1 源头治理
目前我国在垃圾治理工作中的主要方式是“事后管理模式”——垃圾分类。这样的垃圾治理模式难以从根本上解决我国垃圾产量高、垃圾处理难的问题。一方面，投资大、建设周期长、占用大量公共事业经费;另一方面，也容易对环境产生二次污染，造成不可逆的生态环境破坏。因此需要转变垃圾治理模式，由“事后管理模式”转变为“事前和事中管理模式”。从源头上减少生活垃圾的产生，大力倡导包装简化、减少塑料袋使用，杜绝无偿包装袋使用。 3.2 分类治理
第一，垃圾分类管理的核心依旧是“人”本身，推动城市居民环保意识和可循环意识的培育。通过借鉴欧美日等国家的垃圾分类治理历史，可以看到垃圾分类治理非一日之功，城市居民垃圾分类意识的培育需要循序渐进，不可冒进。同时，我国各个地区居民的文化素质具有较大的差异性，需要政府和市场相辅相成，推动垃圾分类知识的普及，真正做到“自愿分类，懂的分类”。同时，垃圾分类管理政策的实施效果与实施举措密不可分，传统的文字式和语言式宣传模式民众的接受度较低，通过图片式等通俗易懂的方式，将垃圾的种类进行明确标注，更有利于垃圾分类意识和知识的普及。
第二，借鉴欧美日垃圾分类管理模式，建立垃圾回收收费体系，对垃圾袋实行有价购买，对垃圾分类采取“户籍管理”。通过垃圾投放APP系统，真正实现“一户一贴码”模式，居民在投放家庭垃圾时，将贴码贴置于垃圾袋上，垃圾站在进行回收处理后，对符合垃圾分类管理标准的家庭，通过APP进行垃圾袋退税奖励。
第三，在城市各区域投放可回收垃圾自动回收机。通过自动回收机，城市居民可将塑料瓶、纸壳等可回收垃圾进行自助式回收处理，并得到一定的回收金补偿，有利于居民垃圾分类意识地培育工作，提高居民垃圾分类热情和积极性。
3.3 技术治理
一方面，加快垃圾处理技术的更新换代。我国当前的垃圾处置方式依旧以填埋式为主，焚烧式为辅。随着我国土地资源和资源稀缺性等问题的暴露，传统的垃圾处置办法已不合时宜。同时，我国现有的垃圾焚烧技术具有滞后性，易造成有害物质排放的二次污染。例如通过飞灰熔融焚烧技术以及“三明治”式垃圾填埋技术的创新，将垃圾处置二次污染的可能性降到最低。
另一方面，充分利用物联网技术的时效性。传统的人力监督和检查的模式，具有一定的主观性和时時滞性，物联网技术具有人力所不具备的高效性、准确性、时效性特征。通过物联网技术，实现对定点垃圾分类的实时监测。降低人力成本、优化监督体系、实现城市垃圾运输一体化。
3.4 治理模式创新
一方面，将市场机制引入到垃圾分类治理工作中来。通过政府购买的方式，聘请第三方机构来对垃圾分类工作进行检查和监督，制定标准化的垃圾分类指标，并对不符合垃圾分类要求的进行公示和整改，以提高政府治理效率、节省人力成本。同时，对考核的数据进行定期摸查和统计，对不符合实情的指标进行改良，并将考核数据进行有效转化，推动政府制定和改革垃圾分类政策。另一方面，创新垃圾焚烧厂建造模式。长期以来，城市垃圾处理属于城市公共事业，基本由政府兜底进行投资拨款，造成政府财政资金困难，市场缺乏创新动力和创新机制。通过PPP等模式，引入市场资金进入垃圾处理领域，有利于企业进行技术创新，提高垃圾处理效率、减少有害物质的排放。
3.5 可回收垃圾再利用机制
我国在可二次回收利用物资回收领域依旧以私人流动收购为主要形式，具有规模小、效率差和回收率低的特点。一方面，大量的可重复利用物资与城市垃圾混杂在一起，既造成资源的浪费，又加剧了城市垃圾处理的难度;另一方面，由于私人流动收购的“小本经营”特点，存在着只收购高回收价值物品的现象，例如电视、冰箱以及空调等，低价值物品则被排除在回收物的范围之外。城市生活垃圾中包含着塑料、玻璃、木材、纸张以及金属等大量的可回收物资，建立完善的可回收垃圾回收机制的核心在于有偿且高效的回收。这就需要打破传统的小型、流动式的私人回收式，建立起广泛分布、回收流程标准化以及回收价格标准化的城市可回收垃圾回收点，提高回收效率和城市居民参与积极性。
参考文献
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作者简介：张思洋（1994-），男，四川眉山人，西南民族大学在读研究生，研究方向：社会组织管理。
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