加快建立产业园区高质量发展评价体系研究
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摘 要：党的十九大提出我国经济已由高速发展阶段转向高质量发展阶段，高质量发展已经成为当前宏观政策制定和管理的重要目标。加快建立园区高质量发展评价体系，从经济发展质量、生态环境质量和管理服务质量三方面对园区高质量发展水平进行客观评价，有助于引导产业园区高质量发展，有助于保持经济持续健康稳定增长，是我国经济社会高质量发展的重要组成部分。
关键词：高质量发展 产业园区 评价指标体系
党的十九大提出我国经济已由高速发展阶段转向高质量发展阶段，开启了全面建设社会主义现代化国家的新时代，高质量发展成为时代发展的“主旋律”。产业园区是我国经济发展的主要载体和核心引擎，推动产业园区的高质量发展对经济的高质量发展具有决定意义。建立产业园区高质量发展评价指标体系，从经济质量、创新活力、环境质量、资源效率、管理质量等维度，对产业园区高质量发展水平进行客观评价，有助于引导产业园区实现高质量发展，及时应对和化解系统性风险，促进我国经济持续稳定增长。
一、我国产业园区高质量发展面临的突出问题
近年来产业园区的快速发展推动了中国经济的稳定增长，为经济社会的发展做出了巨大贡献。然而，产业园区的发展同样面临着以下可持续发展困境，亟待解决。
（一）产业园区已成为资源消耗和环境污染“重灾区”
总体来看，我国产业园区中大多数仍是以第一、第二产业为主，高耗能、高污染的情况比较突出。多年来单纯追求GDP的粗放式发展模式导致产业园区资源投入多、消耗大、效率低，并且带来了如空气污染、水体污染、固体废弃物污染等众多环境问题，产业园区在成为经济发展主力军的同时也成为了环境污染的重灾区。根据2017年中央环保督察结果，产业园区环境污染问题比较突出，某省163个省级以上工业园区中有24个未建成污水集中处理设施，全国超过80%的省市存在着工业园区污染问题①。
（二）产业园区产业结构单一，同质化竞争严重
我国地方政府长期存在着盲目设立产业园区和扩大产业园区的冲动，过多关注GDP增长导致对产业园区的建设缺乏国家和区域的统筹和协调，更没有深入考虑高质量发展问题。很多产业园区产业结构单一，以传统加工业为主，产业之间融合较少，致使产业链单一、产品附加值低，产业升级转型压力大，同质化竞争十分严重，高新技术产业占比低，有的园区内工业区、商业区、住宅区等功能分区比较混乱。在面对日趋激烈的竞争形势下，产业园区发展后劲不足，可持续性面临挑战。
（三）产业园区高质量发展水平和管理能力较薄弱
近年来，国家已经出台了一系列政策措施推动园区基础设施的完善，加速产业结构的调整。但园区发展水平地区差异仍然十分突出，中西部地区部分园区供水、供电、供热、道路、桥梁、污水处理等基础设施建设不完备，园区招商引资环境差，园区高质量发展受到限制。还有一些园区盲目扩张，造成严重的土地浪费和环境污染，一些园区盲目举债给园区经营发展带来严重的债务负担。另外，目前我国多數园区管委会普遍是一级政府组织，偏重于行政管理，在园区产业管理和高质量发展方面不专业，没有形成与高质量发展相适应的管理模式和管理手段，园区综合管理能力和水平仍待提升。
二、建立产业园区高质量发展评价体系的重要意义
（一）有助于推动产业园区高质量发展，带动整个国民经济实现高质量发展
党的十八大做出了建设生态文明的战略部署，十九大报告提出要着力构建绿色循环低碳发展的产业体系。产业园区是我国经济活动的主要载体，2019年1-9月，全国219家国家级经济技术开发区实现规模以上工业总产值16万亿元人民币，同比增长8.5%;固定资产投资（不含农户）2.9万亿元，占全国同期固定资产投资（不含农户）比重为 6.3%。实现财政收入1.6万亿元，占全国同期财政收入比重为10.5%;税收收入1.4万亿元，占全国同期税收收入比重为11.4%。实现进出口总额4.4万亿元，占全国同期进出口总额比重为19.2%。实际使用外资和外商投资企业再投资金额413亿美元，同比增长10.3%。数据来源：2019年1-9月国家级经济技术开发区主要经济指标情况http：//ezone.mofcom.gov.cn/article/m/201912/20191202918921.shtmll因此，以经济发展为核心，加快构建园区高质量发展评价指标体系，衔接国家高质量发展战略要求，推动园区实现高质量发展，有助于带动整个国民经济实现高质量发展战略目标。
（二）有助于客观评价园区高质量发展能力和水平，保持经济健康稳定发展
产业园区经济的发展具有长期的动态性和不稳定性，特别是随着近年来国际国内经济格局的快速变化，产业结构转型升级速度加快，产业园区在发展过程中面临不确定性因素增加，园区有序经营的背后往往隐藏着一些制约其长期可持续发展的因素，如果某一环节处理不好就可能给园区的持续发展带来严重威胁。建立产业园区高质量发展综合评价指标体系，可以为政府、企业和园区等利益相关主体提供一个量化的评判标准，通过客观评价能够及时了解园区发展的整体情况，也能够通过指标细化了解到每个子系统运行是否良好，发展是否均衡，为各级政府部门制定政策、园区科学管理、企业及时调整生产经营决策提供相对精确的决策支撑，从而提升园区高质量发展能力与水平。
（三）有助于实现园区间横纵比较，调动园区高质量发展的积极性
通过开展产业园区高质量发展能力和水平的评价，能够得出园区在某个特定时期的高质量发展水平，同时也能通过对某一园区连续年份内高质量发展评价指标的变化分析出其在不同历史时期所具有的发展规律和发展特征。同时，对不同产业园区的高质量发展能力和水平进行综合评价分析，得出不同园区在高质量发展方面存在的差距和问题，对园区可持续发展能力改进提出有针对性的政策和建议，调动各园区提升高质量发展的能力和水平，使园区的管理者改变过度注重眼前效益、忽略长远潜力，注重经济效益、忽视资源环境效益，注重招商引资、忽视科学管理等做法，避免园区经济的大幅波动，从而促进园区走上高质量的可持续发展道路。 三、产业园区高质量发展评价体系构建
（一）评价原则
我国的产业园区众多，各类省级、市级，以及县级产业园区更是数量众多，不同产业园区不仅大小不同，行政级别各异，而且园区性质、发展方式和运作模式都存在着较大差别。因此，要建立起一套具有普适性的综合性园区高质量发展评价体系。
第一，综合性原则。园区如果想获得长久的可持续发展，单纯地追求经济效益是不行的，必须同时考虑到生态效益和社会效益，从而形成园区与地方经济社会的良性互动。因此，在指标体系的设计中必须充分考虑到园区的经济质量、生态质量和社会贡献，同时还要考虑到园区的管理效率，以保证园区真正高质量发展。
第二，科学性原则。产业园区可持续发展评价指标的选取、数据的收集，以及模型运算过程必须要符合科学性原则，使之既能保证收集数据的简单可行，尽量不为园区的数据统计造成额外负担，又能够客观公正地反映出园区综合发展质量，从而进行量化分析。
第三，可比性原则。正如上文所述，产业园区的大小不同，种类各异，因此在数据收集、统计口径的选取等方面需要着重考虑各类数据之间的可比性原则，酌情选择国家公布的既有现行指标体系中可供参考使用的指标，这样不同类型园区之间高质量发展状况的横向对比才有意义。
第四，层次性原则。产业园区的高质量发展问题是一件复杂的系统工程，对其进行评价的指标体系设计应该合理划分不同层次，确定不同维度设置具体指标，从而保障能够从不同维度对园区高质量发展水平和能力进行全方位的系统评价。
（二）评价指标体系构建
遵循上述原则，在综合考虑我国高质量发展的内涵基础上，参考既有园区评价指标体系，构建基于产业升级、创新驱动、生态环境保护、能源资源节约、管理品质提升的综合评价指标体系。如表1所示，园区高质量发展评价指标体系分为三级，第一级是目标层级，第二级是维度层，第三层是指标层。我们构建了包含三个一级目标，六个维度，三十个具体指标的园区高质量发展综合评价指标体系。
在目标层，分别从经济发展质量、生态环境质量和管理服务质量三个方面进行评价，力图实现经济效益与资源环境效益和社会效益的有机统一，走可持续的文明发展道路。其中，经济发展质量从产业健康和创新活力两个维度，分别设置了五个核心指标，用来衡量产业发展的质量和水平以及园区的创新活力，兼顾当前发展水平和长远发展后劲;生态环境质量从环境质量和资源效率两个维度，分别设置了五个核心指标，用来衡量园区生态文明建设水平和资源、能源利用效率;管理服务质量从管理水平和服务质量两个维度，分别选择了五个核心指标，用来衡量园区管理的科学性和有效性，以及园区入驻企业和周边居民对园区服务的满意程度（见表1）。
四、有关政策建议
当前，我国正在加紧研究制定高质量发展评价指标体系，但由于我国地区发展不平衡，高质量发展内涵外延较大等问题，适用于全国和全社会的高质量发展评价指标体系尚未出台。园区以经济发展为核心，园区的高质量发展是经济高质量发展的关键，因此率先建立突出经济特色的园区高质量发展评价体系，有助于推动园区高质量发展，是当前和今后一个时期推动园区高质量发展的必然选择。从发挥好园区高质量发展指标体系对园区高质量发展引导作用角度出发，下一步应重点做好以下三方面工作。
第一，完善适应园区管理需要的统计指标体系。目前，我国的统计体系基本以行政区划为单位开展综合统计，园区尽管大多也是一级行政区划单位。但园区以经济活动为中心，以物质的流入和流出为基本特征，因此适用于行政区的综合统计体系不能细化统计园区的产业和经济发展指标，有必要建立基于园区物质流分析为基础的园区统计体系，对园区能源、资源的流入和污染物的排放进行科学监测和适时统计，建立适合园区科学管理需要的统计体系，统一统计口径和统计标准，提高数据的可比性、真实性、有效性和及时性。
第二，加快分批开展园区高质量发展综合評价。我国产业园区众多，层级不同，发展质量和水平也参差不齐，因此在开展园区高质量发展评价时，可以按照国家级园区、省级园区和其他产业园区的顺序有序推进。同时，针对东中西部经济发展水平区域差异较大的现实状况，应针对东中西部的园区设置不同的指标权重，使指标既能客观反应各园区的高质量发展水平，也能反应各园区的高质量发展的提升幅度，形成园区内部历史比较和园区之间横向比较的综合评估体系，引导园区高质量发展。
第三，加强高质量发展评价结果的综合运用。一方面要把园区高质量发展水平作为制定和调整宏观管理政策的重要依据，适时纳入园区管委会有关主要领导绩效考核的重要内容，引导和促进园区实现高质量发展。另一方面，要根据高质量发展评价指标数据的历史变化和横向差异，分析园区高质量发展中存在的问题，在中央财政专项资金支持和预算内投资项目安排上集中发力，帮助发展质量不高的园区和高质量发展中存在明显短板的园区实现高质量发展，提高政策执行效率和综合效果。
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〔本文系科技部“工业制造可持续管理及改进能力验证技术研究”（课题编号： 2018YFF0215802）阶段性研究成果〕
（张德元，国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所）
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