印度尼西亚对华反倾销的现状、成因及应对策略
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摘 要：1996-2018年，印尼频繁针对中国商品发起反倾销调查，不仅立案数量多，涉案产品广而且实施反倾销措施的比例高。中国已经成为印尼反倾销调查最大目标国，钢铁产品是印尼反倾销调查最大目标产品，而且印尼对华反倾销调查均是以征收反倾销税结案的。由此看，印尼对华反倾销的频率和力度均较大。基于此，中国政府应该在中国-东盟自贸协定升级版的框架下加强与东盟、印尼就贸易救济问题进行谈判和沟通，适时发起对印尼的反倾销调查以形成遏制之势;中国企业应该积极应诉并利用好价格承诺规则，改变对印尼产品出口结构与策略。
关键词：印尼;反倾销调查;反倾销措施;反倾销税;价格承诺
一直以来，学界及实务届多倾向于关注欧美发达国家对华反倾销。实际上，发展中经济体对华反倾销一点也不比发达国家少，甚至是更多。按照WTO 网站（http：//www.wto.org）和中国商务部贸易救济案件数据库（http：//www.cacs.gov.cn）的统计看，当前对华发起反倾销最多的国家是印度，印尼位于第五位。可见，我们在关注欧美发达国家对华反倾销的同时，也需要关注发展中经济体对华反倾销的现状及特征。印尼自从1996年9月发起第一例对华反倾销调查以来，已经成为全球主要的对华反倾销发起国。从1996年至今，印尼不仅将中国作为反倾销的首要国家，也是东盟10国对华发起反倾销调查最多的国家。而且，中国-东盟自由贸易协定及升级版生效以来，印尼对华反倾销不仅没有减少，反而有强化之势。中国作为东盟主要贸易伙伴，印尼频繁对华发起反倾销调查，对两国经贸关系造成了较大的负面影响。
一、印度尼西亚对华反倾销的现状
（一）案件数量
按照WTO 网站（http：//www.wto.org）和中国商务部贸易救济案件数据库（http：//www.cacs.gov.cn）的统计显示，1996-2018年间，印尼对華发起了32起反倾销案件调查，其中有24起案件以实施反倾销措施结案，分别占到了印尼同时期发起反倾销调查案件总数的25.8%及实施反倾销措施案件总数的占32.4%。在这23年时间内，印尼针对全球22个国家或地区发起了124起反倾销案件调查及对19个国家或地区的74起案件实施了最后的反倾销措施，从数据和比例上看，中国无疑是遭遇反倾销调查及被实施反倾销措施最多的国家。在印尼发起反倾销调查前5大目标中，中国遭受的反倾销调查案件数量及被实施反倾销措施的远远超过其他4大目标。从年份上看，2013、2005年是印尼对华发起反倾销案件最多的2年，分别达到4起，4起案件均被最后裁定实施反倾销措施。
（二）涉案产品
印尼对华发起反倾销案件共涉及到6个类型的商品，包括钢铁产品12起、化工产品6起、纺织品6起、食品3起、药品2起、陶瓷3起。其中钢铁产品是遭遇反倾销调查最多的产品，其比例达到了37.5%。从执行率上看（即采取反倾销措施案件占发起反倾销调查案件的比例），食品、陶瓷和药品等三大类产品的为100%，对钢铁产品执行率为75%，对纺织品执行率为66.7%，对化工产品执行率为50%。
（三）实施结果
印尼针对中国发起的32起反倾销调查案件当中，其中24起案件最后被实施了反倾销措施，7起案件没有被实施反倾销措施而结案，另还有1起案件正处于调查之中，尚未作出裁决结果。在被实施了反倾销措施的24起案件中，有14起案件因为反倾销措施期限届满而结案;此外10起案件还处于反倾销措施实施当中。这10起案件中，有3起案件是因为反倾销措施未届满处于执行中;另7起案件因被印尼主管部门延长了反倾销措施的执行期而处于执行中。从这24起案件实施反倾销措施的形式看，全部采取了单一征收反倾销税，其中2012年的陶瓷餐具案件，中国全部涉案企业被征收97%的反倾销税，是执行税率最高的案件。没有任何一起案件以价格承诺措施作为处理结果的。从这个角度看，印尼针对中国商品实施反倾销措施的程度是较重的。
另外7起案件没有被实施反倾销措施，其中1起案件被裁定为不构成倾销行为;1起案件被裁定为对印尼国内相关产业不构成伤害;1起案件被裁定印尼国内市场上同类产品价格与中国产品出口没有必然关系;2起案件被裁定为损害行为与中国商品倾销没有因果关系;还有2起案件被印尼反倾销管理部门认为，如果对涉案中国企业征收反倾销税不符合印尼国家整体利益，按照撤案处理。
二、印度尼西亚对华反倾销的特征及其成因
（一）中国是印尼发起反倾销的最大目标国
1.中国对印尼出口贸易额及顺差额在不断增长。在1995年的时候，中国对印尼出口额仅为14.36亿美元，到2018年已经飙升到480.5亿美元，20多年时间内增长了33.4倍。在贸易增长的同时，中国对印尼的贸易顺差也从1995年的6.41亿美元上升到2018年的200.2亿美元。中国已经成为印尼进口第一来源国和贸易逆差最大国，与印尼其他的主要贸易伙伴相比，印尼对华逆差额增加幅度最大。从实践中看，如果一个经济体对另一经济体出口不断增加导致两个经济体之间的逆差额日渐增多，处于逆差的一方就会用贸易救济手段来缩小逆差数额。显然，中国对印尼出口不断扩大且印尼贸易逆差也在不断扩大，直接造成了印尼对中国商品频频发起反倾销调查。
2.两国主要是以产业间贸易为主。因两国产业结构的差异， 中国对其出口的产品主要是工业品，如钢铁、机电、化工、塑胶等产品;而印尼对中国出口的产品则主要是能源、矿产资源产品及初级农产品等。这种产业间的贸易模式，加上中国在制造业中的优势地位，使得中国自印尼进口的产品具有较强的替代性，而中国出口到印尼市场上的工业品具有较强的价格优势，从而导致印尼产业结构调整受到一定冲击，继而引发了其频频对华产品反倾销调查。
3.中国非市场经济地位的影响。印尼从1995-2004年之间承认中国是完全市场经济地位国家，而从2004年至今，印尼则不承认中国的市场经济地位。因此在对华反倾销调查中，印尼往往会采取替代国的计算方法，用印度、墨西哥和韩国等国家的同类产品生产成本来衡量中国出口到印尼市场上的价格，而这些国家人力资源成本高，同类产品价格往往会高于中国产品，进而导致中国产品很容易被裁定为倾销。 4.政治因素的影响。过去几十年内，两国政治关系比较敏感。 苏哈托集团统治印尼的30多年，一直奉行的是排华和反华政策，导致印尼国内反华势力极为猖獗，对双边经贸关系发展造成了巨大的负面影响。进入新世纪以来，虽然印尼国内反华、排华势力得到了一定程度的遏制，但长期以来的对华偏见还是存在的，“中国威胁论”在印尼有较大市场，进而对自中国进口的产品频频发起反倾销调查，以降低中国产品在印尼市场上的影响力。
（二）钢铁产品成为印尼对华反倾销力度最大的产品
1.钢铁产业在印尼属于敏感领域。印尼虽拥有丰富的铁矿石资源，但钢铁产业极为落后，有各类钢铁厂140家，多数是集中在爪哇岛，且大部分属于中小企业。喀拉喀托钢铁厂是印尼最大的钢铁企业，但每年粗钢产量也只有600万吨，却占到了其国内钢铁产能的50%。正是因为其钢铁产业技术水平低、制造工艺落后及设备陈旧，不仅导致钢铁产品质量差和市场竞争力不足，而且价格还居高不下，容易受到冲击。印尼政府一直致力于工业化，对钢铁产业加以贸易保护，实施进口配额制度。中国的钢铁产品进入印尼国内市场化，价格、质量优势极为明显，对印尼国内钢铁产业造成了较大冲击，印尼不得不对中国钢铁产品发起反倾销调查来遏制中国钢铁产品的出口。
2.钢铁产品是印尼主要的大宗进口商品。近些年来，随着全球产业的转移以及其国内劳动力成本低的优势，印尼国内建筑业、汽车工业、造船、机械等产业发展迅猛，直接拉动了对钢材的大量需求。但其国内钢铁产品无论是质量还是产量，均不能满足其市场需求。印尼每年需要从国外进口大量钢材及初级品，在1996-2018年间，钢铁是印尼主要的进口商品，且一直处于逆差状态。2018年，印尼钢铁的进口量为1897.36万吨，是仅次于机电、化工之后的第三大进口商品。钢铁产品长年大量进口且处于逆差地位，是其发起反倾销调查的直接原因之一。
3.中国是印尼钢铁产品进口最大来源国。2018年中国对印尼钢铁出口量达到了840.2万吨，占到了印尼钢铁进口总量的44.2%。中国的出口量相当于日韩、俄罗斯三国对印尼钢铁出口量的总和。不仅出口量大，而且近些年中国钢铁产能大大过剩，国内企业为了争夺海外市场份额，相互之间恶性竞争，低价出口成为钢铁产品占领海外市场的基本策略。
（三）印尼对华反倾销措施均以征收反倾销税作为处理结果
反倾销税和价格承诺是实施反倾销措施的两种形式。从实践上看，征收反倾销税对被反倾销国的商品及企业影响要大于价格承诺措施的影响。如果以征收反倾销税作为处理结果，其对外国商品的抵挡程度以及对国内市场保护效果更为直接。而在过去20多年时间内，印尼从未对中国商品反倾销按照价格承诺形式作为处理结果，全部采用的是征收反倾销税形式作为处理结果。之所以如此，一方面，印尼长期实施贸易保护主义政策。2004年苏西诺上台后，大力发展制造业，并提出要在2025年使印尼跻身于全球10大经济体行列。为此，印尼政府大力引进外资来促进制造业发展，并在WTO框架下利用贸易救济措施来保护本国市场。在这样的情况下，中国作为印尼第一大进口国和贸易逆差国，在对华反倾销过程中使用征收反倾销税这种直接措施比价格承诺更为有效。另一方面，中国企业对印尼反倾销调查应诉并不积极。按照WTO《反倾销协议》，一国对另一国发起反倾销调查过程中，初步裁定倾销行为与损害后果有直接关系，并采取了临时反倾销措施，应诉国企业可以承诺提高出口价格或停止以倾销价格销售商品。在承诺得到发起国反倾销机构确认后，双方还可以就价格承诺正式达成协议，发起国终止反倾销调查。长期以来，中国企业对印尼反倾销应诉不积极，很多企业甚至完全放弃应诉，自然就无法适用价格承诺规则。
三、中国的应对之策
（一）中国要加强与印尼就贸易及贸易救济政策进行沟通
1.加强与东盟就贸易救济条款完善进行谈判。中国-东盟自由贸易协定升级版谈判于2015年11月正式达成协议。但升级版自由贸易协定中，对贸易救济条款并无特别及专章的规定，还是沿用WTO框架下的贸易救济、非关税壁垒及数量限制等一般规则。正是这样，中国-东盟自贸协定升级版实施以来，印尼对华反倾销不仅没有减少，还有扩大之势。2015-2018年间，印尼对华反倾销频率平均每年2起，高于升级版协定签署之前的平均每年1.1起。与此相对应的是，中国自从2010年至今并未对印尼输华产品发起反倾销调查，两国之间贸易救济并不对称。可以看到，在先行的中国-东盟自贸框架下，随着中国对印尼出口量的不断扩大，遭遇反倾销调查还会继续增加。为此，中国应该继续与东盟协商，提请新一轮的升级版谈判，将贸易救济作为专章规定在自贸协定中，确立双方的贸易救济规则。
2.在“一带一路”框架下加强与印尼经贸战略的对接。通过加强中国、印尼两国经贸战略的直接对接，可以减少印尼对华发起反倾销。中国提出“一带一路”战略以来，得到了印尼政府的积极回应，两国于2015年发表了建立全面战略协作伙伴关系的声明，两国政治互信得到了明显加强。在这种情况下，中国要利用好“一带一路”战略，强化与印尼在经贸、政治等方面的合作及政策对接，如“中国制造2025”战略可以对接印尼“2025经济建设规划”，“海上丝绸之路”建设可以对接印尼“全球海洋支点”计划，从而强化两国产业分工和经贸互补性，逐步消除贸易壁垒，减少贸易纠纷。
（二）中国企业要调整对印尼的产品出口策略
1.调整对印尼产品出口结构。中国与印尼之间尽管是产业间贸易模式，但中国出口的产品还是以低附加值的初级工业品为主，钢铁、化工产品尤为显著。而这些产品恰与印尼国内生产的同类产品之间存在较大竞争，但中国相关产品产能足、价格低，对印尼国内相关产业冲击较大。为此，第一，中国相关企业要调整对印尼的产品出口理念，从之前用规模和數量来抢占市场要变更为用质量和技术来抢占市场，提升出口产品质量、技术含量并逐步扩大品牌效应。第二，中国的钢铁、化工产品有不少技术含量高的优质产品，相关企业要加大这类产品出口，实现这些产品在印尼市场上与其国内产品的差异化竞争，提升贸易的互补性。 2.扩大中国对印尼频繁发起反倾销调查涉及行业的直接投资。中国企业要绕开贸易壁垒，就必须要加大对这些敏感行业的直接投资力度。印尼有丰富的铁矿石及各类矿产资源，人口众多且劳动力价格低，中国钢铁、化工等企业应该直接扩大对印直接投资，既可以绕开贸易壁垒，又可以间接扩大出口市场。而中国钢铁、化工等行业产能过剩明显，化解产能过剩的一个重要途径，就是扩大对外直接投资。中国钢铁、化工等企业应该积极“走出去”，以合资、独资、合作及并购等方式扩大在印尼的投资，進而实现优势互补，避开贸易救济调查。
（三）中国企业应该积极应诉，利用好价格承诺规则
中国相关企业应该重视印尼反倾销调查问题，深入研究印尼反倾销法律法规及操作程序，明确其反倾销实施机制及模式。一旦中国商品被印尼主管部门以反倾销立案调查的，中国相关企业应该按照《WTO反倾销协议》及印尼国内相关法律法规，积极应诉。按照《WTO反倾销协议》，只要是应诉国企业主动应诉，加强与发起国相关部门的谈判和磋商，反倾销措施并不一定必然实施。不仅如此，即便是已经实施了反倾销措施的案件，只要企业主动应诉并加强谈判，也可以延长复审期或是降低反倾销税的税率。此外，印尼对华反倾销调查还与政治因素密切相关，2013、2014年有2起反倾销案件被印尼主管部门裁定，征收反倾销税不符合印尼国家利益，按照撤案处理。由此看，中国涉案企业应该充分利用这一新动向，积极应诉并游说各方，特别是上下游产业的企业及消费者，可以在一定程度上用国家利益条款来避免实施反倾销措施。对于明显歧视中国商品的反倾销调查，在必要的情况下，在中国政府的协助下，还可以利用WTO争端解决机制来保护自身合法利益。中国企业在应诉过程中，特别是在被裁定采取临时反倾销措施之际，要与印尼主管部门谈判，承诺提高出口价格或停止现行出口价格，游说印尼反倾销主管部门终止调查或是裁定免征反倾销税。
（四）中国要适时加强对印尼的反倾销调查，以求达到反向遏制
1996-2018年，中国对印尼发起的反倾销调查案件一共6起，而且这6起案件均发生于2010年之前。其中，4起案件均被商务部裁定对中国相关企业并不造成冲击，未实施反倾销措施，2起案件实施反倾销措施，分别征收1-15.3%和2.3-18.9%的反倾销税，实施期限为3年。这与印尼对华反倾销态势形成了鲜明的对比。国际反倾销实践表明，一国对另一国发起反倾销调查可以遏制其发起反倾销调查行为。基于反制原理，中国要在印尼对中国产品反倾销调查之际适时发起对印尼输华产品的反倾销调查，起到遏制效应。虽然中国和印尼建交较早，但自从印尼1965年排华事件后，两国政治关系中断了25年，直到1990年才恢复，双边经贸关系才得以发展。到2006年双边贸易还没有突破100亿美元。正是基于这样的考量，中国对印尼的经贸政策是在稳定两国经贸关系的基础上为中国产品扩大出口规模以稳定东南亚市场，使得中国对印尼发起反倾销调查案件不多。
但如今印尼已经成为东南亚第一大经济体，中国是印尼最大的进口来源国以及非油气产品最大的出口市场，双方贸易依存度不断增强。近些年来，印尼对华出口的部分产品特别是植物油脂、纸浆、纸张及生鲜农产品等已经对我国国内相关产业造成了冲击。因此中国政府在决定对印尼反倾销调查之前，要加强对印尼对华出口产品的数量及价格监控，确定有无倾销行为，进而着手立案。当然，对印尼发起反倾销调查并不意味着要实施反倾销措施，但可以通过立案调查对印尼形成威慑，从而遏制其频繁对华发起反倾销调查。
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