我国城乡基本公共服务均等化问题研究

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　　【摘要】改革开放以来我国在经济社会领域取得了举世瞩目的成就，综合国力迅速增强，财政收入不断增加，GDP总量已跃居世界第二位。但是，随着经济实力与财政实力的快速增长而做大的“经济蛋糕”与“财政蛋糕”在社会成员之间的分配并不公平，公共服务供需矛盾依然尖锐。不同区域、不同群体间人们享受公共服务的差距不断扩大，已成为我国经济社会可持续发展和建设和谐社会的重要威胁因素。
　　【关键词】基本公共服务；均等化；原因；建议和策略
　　
　　在我国现行多级政府和财政体制下，由于经济发展水平不同，相关政策的差异，我国的城乡二元结构并未得到根本改观，甚至还有进一步扩大的趋势。相应地，基本公共服务也是一直实行的是城乡分割的“双轨制”，传统的政策框架和制度安排也是以“市民”和“农民”严格区分开的，居民依据其自身的户籍身份不同，将获得截然不同的公共服务供给保障。中国的城乡二元社会结构也因此被体制性地固化和加剧，正是这种制度缺陷的存在使农村和城市之间隔了一道无形的“屏障”。
　　一、关于基本公共服务均等化的若干理论问题探讨
　　（一）关于对基本公共服务内涵的理解
　　1.关于公共服务和基本公共服务
　　所谓“公共服务”是政府为公众提供的具有非竞争性和非排他性的服务，包括教育、卫生、社会保障、公共基础设施、文化、就业再就业服务、生态环境等方面。基本公共服务是关系国计民生的、满足社会成员的基本生存和发展需求的、所有居民都应有机会享有的最基本的公共服务。“基本”的含义是指提供是保障民众最为基本的公共服务需求，体现在最为根本的生存、发展等方面。基本公共服务范围的确定不是绝对的，在不同的国家不同的发展阶段有不同的界定，并且也不应仅仅局限于经常性项目。现阶段，我们应该把人民群众最为关切的、最迫切需要解决的公共服务作为现阶段的“基本”，具体来讲包括基础教育、公共医疗、社会保障和基础设施建设等方面。
　　2.均等化内涵的界定
　　“均等化”从字面上理解的意思是均衡、相等。但在实际的经济生活中，均等只能是大致相等，而不可能是绝对、完全的相等。下面从均等化的内容和标准两方面来分析均等化的内涵。
　　（1）均等化的内容。均等化的内容包含两方面：一是居民享受公共服务的机会均等，如公民都有平等享受教育的权利。二是居民享受公共服务的结果均等，即每一个公民无论住在什么地方，城市或是乡村，享受的义务教育和医疗救助等公共服务，在数量和质量上都应大体相等。但二者相比较而言，结果均等更为重要一些。我国城乡之间基本公共服务不均等既包括机会的不均等，也包括结果的不均等。
　　（2）均等化的标准。均等化的标准有三，一是最低标准，“一个国家的公民无论居住在哪个地区，都有平等的享受国家最低标准的基本公共服务的权力”。二是中等均等，即政府提供的基本公共服务，应达到平均水平。三是最高标准，即结果均等，即实现全国范围内基本公共服务的均等化。这三个标准并不矛盾，而是一个动态的过程，在经济发展水平低的情况下，首先要实现最低标准，随着经济的不断发展，逐步提高到中等水平，最后才能实现全国范围内的基本公共服务的结果均等，水平一致。在现阶段，我们只能从最低标准做起。
　　二、城乡基本公共服务非均等化的原因分析
　　1.城乡二元体制尚未根本打破
　　中国城乡基本公共服务差距过大，有其深刻的体制原因。城乡分割的户籍制度，是改革开放前我国城乡二元结构形成的主要原因。国家1958年划分了“农业户口”和“非农业户口”，以限制农村人口向城市流动，在城市与农村之间构筑了一道隔离墙，开始实行城乡分割的户籍管理制度。在长达50年的时间里，户籍政策构筑了“农业户口”与“城市户口”在实际利益上的不平等，由此带来了乡就业、居住、税费、教育、医疗、社保、卫生、土地、参军、消费、人才、金等诸多二元歧视制度或管理，阻碍了社会的良性运行，造成城乡居民基本权利和发展机会的不平等，城乡二元体制造成的困难和深层次矛盾，进一步加剧了城乡结构的失衡，制约着公共服务均等化目标的实现。
　　2.政府间事权财权划不对等
　　中国作为单一制国家，实行的是政治上垂直管理、经济上分权的管理体制，但是我国现行的财政体制使得财权相对集中，而我国政府规模庞大，宪法原则上对中央和地方政府职责范围做出了规定，但没有通过立法对各级政府的事权加以明确划分，所以中国政府在公共服务制度安排方面实际上面临着许多特殊问题。
　　（l）事权划分的不合理导致基本公共服务供给总量不足。
　　中国政府间事权划分中存在的问题，表现为政府的越位、缺位和错位现象，主要是指政府与市场之间的权责划分不清，这也属于政府失灵现象。政府的“越位”行为，是指本应由企业或私人承担的竞争性项目投资，政府却介入承担，有些部门甚至还对企业行为进行直接干预，企业自主权没有得到真正落实。政府的“缺位”行为，是指本应由政府来管的事情(主要表现在对基础教育、公共卫生、农业投入、社会保障投入方面)政府却没有管，或没有管好。由于中央与地方在执行中基本公共服务支出责任划分不规范，事权长期下移，存在错位现象。同时，上下级政府之间事权范围的划分随意性较大，造成上级政府与下级政府之间出现的基本公共服务供给失衡格局。
　　（2）税权划分的不合理导致基层政府财力不足。分税制改革以后，虽然把税种在中央与省级政府之间进行了划分，仍主要表现为中央集权，与规范化的分税制尚有一定距离。主要体现在：第一，税种划分“重中央轻地方”，地方税权偏小且不完整。根据成功国家的经验，完善的分税制要求中央政府和地方政府根据自己的事权自主地决定所辖的税种。而我国主要的、收入高的税种划归中央财政，零散的、难以征收的、收入少的、不稳定的税种划归地方财政。中央的税收呈现税种少而税收多的特点，地方的税收呈现税种多、收入少的特点。划分给地方的固定收入普遍增长较慢，划分给中央的收入普遍增长较快。第二，省以下分税制不完善。1994年分税制财政体制改革主要确定的是中央与省政府之间的分税制财政关系。省以下的分税却是有名无实，下级政府受到上级政府过多的财政管制，基层政府行使职权的物质基础越来越薄弱。地方各级政府间较少实行按事权划分财政收支的分权式财政管理体制，县级财政没有独立的税种收入，财政收入无保障，乡镇政府在农业税全面免除之后，几乎没有财源可言。
　　3.中国转移支付体系不完善
　　（1）转移支付结构不合理。目前世界上大多数国家都采用两种类型的财政转移支付形式，即均等化的一般性转移支付和专项转移支付，并且以一般性转移支付作为向下级转移支付的主要形式，一般占到全部转移支付资金的50%以上。这样可以给予下级政府更大的财政支配权，也有利于基层政府根据本地区的实际需要安排财政支出，促进基本公共服务均等化。但是中国的一般性转移支付只是作为财力性转移支付的一个组成部分，一般性转移支付占全部转移支付的比重非常小。
　　（2）转移支付制度不规范。我国省对下级政府的转移支付制度和办法，主要形式包括原体制补助、转移支付补助、增加工资补助、结算补助、其他补助和专项补助。大部分地区省市两级都以县级单位为对象，实施多次转移支付。但是，由于资金规模有限，尽管增幅不小，但绝对值仍然偏小。从县级财政得到的转移支付构成来看，专项拨款约占半数左右，均等化转移支付规模偏低。加之转移支付制度尚不规范、不透明，力度也不够大，并不能从根本上解决县级财政问题，部分贫困地区基层财政收支矛盾仍然较为突出。

　　三、促进城乡基本公共服务均等化的建议和策略
　　（一）明确中央与各级地方政府在农村基本公共服务供给中的职责
　　为保障农村基本公共服务的供给，首先需要合理界定中央与各级地方政府在农村基本公共服务供给中的基本职责。一般而言，受益范围遍及全国或跨地区、地方无力承担或不适宜由地方承担的基本公共服务支出，主要应由中央政府提供，如大江大河治理、大型生态农业保护工程、带有全局性和方向性的重点农业科技开发及大型粮棉基地建设、全国性农业技术推广和农村环境保护等；受益范围局限于某一地区的基本公共服务，则由相应层次的地方政府提供，如本辖区范围的行政管理、社会治安、区域性的农田水利建设、辖区道路建设等；具有外溢性的地方性基本公共服务以及与民生直接相关的基本公共服务应由中央政府和地方政府共同提供，并应根据各类基本公共服务所具有的不同性质和特点以及各地经济发展水平确定各级政府的职责，如基本社会保障、义务教育和公共医疗卫生等。
　　（二）完善政府间转移支付制度
　　我国目前的财政转移支付制度主要侧重于控制功能，存在着财力性转移支付规模不足、专项补助政策导向不突出、管理不规范等问题。为保障县乡政权的正常运转和农村基本公共服务的必要供给，需要对现行转移支付体制进行结构性改革，强化其促进基本公共服务均等化及调节收入再分配的功能。一是提高财力性转移支付比例及其均等化功效。增加对县乡财政的一般性转移支付，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重，探索建立县乡财政基本财力保障制度。二是规范专项转移支付。加大对农村义务教育、基本医疗、社会保障、大江大河治理、扶贫开发投入等方面的专项转移支付力度，切实保证专项补助资金的使用方向和效率。
　　（三）制定基本服务指标，纳入政绩考核范围
　　政府拿了纳税人的钱，理应为纳税人提供更好的服务，同时必须要向纳税人报告这些支出的效果。因此将基本公共服务均等化纳入政绩考核体系，建立激励约束兼顾以基本公共服务为导向的政府绩效考评体系。引入外部考评机制，引导社会中介机构和公众对基本公共服务供给的绩效进行。
　　四、结语
　　目前，我国正处于社会转型的关键时期，缩小城乡基本公共服务上的差距，维护农村的稳定和发展任重而道远，还需政府和农民以及社会其他力量的不断努力。对城乡基本公共服务均等化的研究，将有利于缓解或改善当前面临的城乡差距日益扩大的状况。从新的思路对基本公共服务均等化进行研究和重构，是有效落实科学发展观和实现和谐社会目标的内在要求。多方位、多层次的满足农民对于基本公共服务的诉求不仅是充分保障农民的包括最基本生存权和发展权在内的公民权的必然要求，也是让农民也能成为改革开放成果的受益群体，保障最广大人民根本利益的体现。
　　
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