适当调整丰富内涵
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作者: 胡少维 蔡 敏
如何使积极财政政策发挥更大作用？
今年以来，一方面是经济增长（一季度GDP增长7.6％）超出了年初大家的预期，另一方面则是物价继续低迷，通货紧缩压力增大，同时与前几年相比，财政收入一季度仅增长3.4％。由此，财政问题再次成为大家关注的焦点，一部分专家认为积极的财政政策不应仅是发国债、扩大支出，而应减税；一部分专家认为，目前财政收入的低增长态势值得密切关注，减税效果有限，不宜执行；还有的学者认为，目前应继续加大财政政策力度，以支持经济增长，缓解通缩压力。我们分析认为，对财政收入增长的高低应结合实际情况辨证看待，关键还是要规范财政制度，同时根据经济运行情况，对积极的财政政策做出适当的调整，丰富积极财政政策的内涵。
对财政收入增长的看法
今年一季度，全国财政收入3807.8亿元，同比增长3.4％；全国财政支出3511.35亿元，同比增长23.9％。财政收入3.4％的增幅，不但是近年财政收入增速的最低点（去年第一季度财政收入增长27.9％），而且也明显低于一季度国民经济增长速度。此外，一季度中央财政收入出现负增长，在近年来也是少有的。这引起了有关部门和学者的关注，但仔细分析，今年一季度在多数宏观经济指标较好的形势下，财政收入增速大幅下降主要是政策性减收因素增多所致。去年我国财政收入形势很好，其中政策性、一次性因素增加了大量收入。比如车辆购置附加费改为车辆购置税并纳入预算管理；减持国有股收入专项上交财政等等。这些都是特殊性增长因素。今年财政收入增速下降的原因：一是受进口增幅下降、关税税率下调等因素影响，关税收入减少，海关代征消费税和增值税也略有减少。二是出口退税比去年同期增加较多，相应减少了收入。三是受金融保险营业税税率下调等因素影响，中央金融保险营业税明显减少。四是证券市场低迷以及证券交易印花税税率下调，证券交易印花税相应减少等。由于这些减收因素主要体现在中央财政收入上，因此中央财政收入出现了负增长。若扣除上述不可比因素，一季度全国财政收入比上年同期增长14％，仍然高于经济增幅。因此，应对3.4％的低增长作具体分析。
同样的，前几年财政收入的高增长也有一些客观因素，比如2000年，GDP增长8％，财政收入增长17％，其中就有一些特殊的因素存在：第一个因素是打击走私、加强海关的征收征管，加上进口的增加，进口税比上年增长了664亿元。第二个因素是2000年股票市场特别好，那一年，光是从股票市场征收的证券交易印花税就比上年增加了195亿元。第三个因素是从1999年的10月1日恢复开征关于个人储蓄存款利息的个人所得税。1999年10月1号出台的时候，当年没有收到多少钱，2000年翘尾巴了，全年都征了，全年个人所得税增加了246亿元。另外，还有一个就是我们把行政性收费和其他收入纳到预算中来，增加了110亿元。2000年，实际一共增加的财政收入是1950亿元，若退出上述这些特殊因素，财政收入增长7.1％，还低于GDP的增长。
因此，对财政收入增幅的高低及其所表达的内涵，不能简单地仅仅从统计数字上分析，应做更深层次的探讨，看他究竟是税赋变化了，还是统计口径变化的原因，二者的寓意是完全不同的。
自1994年税制改革以来，我国的税收收入保持了较快的增长速度，年均增收1400多亿元。1994年全国税收收入5126亿元，到1999年突破1万亿元，用了5年的时间；到2001年，全国税收收入突破1.5万亿元，只用了两年的时间。不难看出，我国税收增长呈现出加速之势。
税收快速增长的途径一是“制度性增税”，即提高税率，或开辟新的税种，或扩大征收范围；二是在既定的税制框架下因经济、管理、政策等因素变化而引起税收增长。自1994年税制改革以后，政府基本上没有采取经济学定义上的“制度性增税”措施，仅仅是恢复了属于个人所得税范畴的利息所得税的征收，以及把原有的车辆购置费变为了车辆购置税。前者的数量很小，到2001年利息所得税才有279亿元；而后者看起来似乎是增设了一个税种，实际上是“费改税”的一项措施，与“增税”无关，应属于政策性因素。由此看来，这几年税收的快速增长不是政府主动“增税”造成的。
在既定的税制框架下，导致税收快速增长的因素主要有三个：一是“自然性增长”因素。这与税制无关，而且也与税收管理构架无关的纯经济因素，也就是说，在假定税收制度不变、管理力度不变的条件下由经济增长所引致的税收增加。二是“管理性增长”因素。这是指在假定税收制度不变、经济规模不变的条件下，由于税收征管力度加大而带来的税收增长。三是“政策性增长”因素。这主要是指以前出台的各种优惠政策到期、恢复征税而带来的税收增长。如1994年实行增值税改革时，确定一个优惠措施，即企业已经入库的商品存货可以抵扣进项税，平均每年抵扣约200亿元，随着时间的推移，可以抵扣的存货不断减少，到1999年几乎没有可以抵扣的库存了。另外如三资企业超税负返还和校办企业优惠政策到期，以及打击走私带来关税增加等。这些政策性因素都会带来税收的增长。总起来说，导致近几年税收高增长以及今年一季度的低增长，很大程度上是政策和管理上的原因。
因此，一季度财政收入增长急剧减速应该讲只是一个短期现象，有一些短期因素在集中起作用，尚不能过早下财政将出现危机的结论。随着时间的推移，这些短期因素的影响会逐渐衰减，有的因素会随着政策措施的调整而消除。比如适当增加一点进口，保持资本市场稳定发展，搞活生产、消费和市场交易等，都会改善税收环境。进入4月份，财政收入当月增长15％，又恢复了正常增长，从中可见一斑。从各方面的因素综合起来看，今年尽管财政收入增幅会出现一定的下降，但仍将在合理范围内，如果真正做到合理控制支出，加强管理，那么实现今年财政预算目标，赤字规模控制在计划的3098亿元，赤字率控制在3％以内，还是可以谨慎乐观的，即使有一定程度的突破，也没必要紧张，尚不会导致财政赤字危机。
积极财政政策应继续坚持制度规范更重要
积极的财政政策，在我国已经实行了四年，今年是第五年，应该讲效果是明显的。据国家统计局的统计，在1998年，积极的财政政策拉动经济增长1.5个百分点，1999年拉动2个百分点，2000年拉动1.7个百分点，2001年拉动1.8个百分点。但是，如果实行积极的财政政策，导致了财政预算的赤字，特别是如果赤字在逐年增加，也可能会对未来经济产生负效应，这种负效应会有长期、深远的后果。因此，我们也不能因为要推行积极的财政政策，就否认这种负效应。
无疑，积极财政政策的最大弊端在于妨碍市场化改革进程，淡化了市场机制的作用，强化了计划经济体制的复归。因为政府宏观调控具有扩大经济职能和活动范围的冲动和需求，可能产生政策越位，导致政府过度膨胀，长期不适度地推行赤字政策。为了平衡赤字，又要增加税收、增发国债、扩大货币发行等，可能引发通货膨胀等负面作用。同时，在实施财政政策的过程中政府被赋予过多的权力和过多的决策自由，可能导致对权力的恣意运用，追求预算资金支配权的最大化，结果产生经济社会资源使用上的浪费。因此，任何国家财政扩张政策实施的时间都是有限的，问题是，什么时候“淡出”、以多大的力度“淡出”？这主要要看四个前提和条件：其一，通货紧缩压力是否已经消除，取而代之的是比较显著的预期通货膨胀；其二，实际下岗失业率是否由“明显提高”转变成“稳定”或“下降”；三是投资方面是否已经出现民间投资对政府国债投资的替代，非政府投资增长是否出现机制性回升；其四，经济增长回升趋势是否已经明显确立。如果这四个条件不具备，或者有两、三个不具备，“淡出”就不合时宜。而从目前各方面的情况看，这四个条件我们一个也不具备。所以，尽管近一段时期，经济界和管理界对积极财政政策提出了各种不同看法，都有各自的道理。但我们认为，积极财政政策是在通货紧缩时期市场作用弱化的情况下，最大限度利用社会资源保持经济较快增长的必然选择。至于国债投资低效的问题则应通过加强管理、工程招标监理和完工审计等途径解决，而不能因噎废食，放任经济下滑和资源的闲置而不作为。从现实情况出发，参考国外的经验，我们也不应当老是抱着旧财政观点不放，谈赤字色变。从稳妥的观点看应当努力将赤字率控制在3％这样一个国际警戒线以内，但这是一个平均趋势，不排除某个年度暂时超过3％，况且在经济调整时期利率低，国债融资成本低，如果将本应在这个时期实施的公共基础设施工程拖到经济繁荣时期去搞，不仅成本高，而且同样一个赤字率会带来更大的通货膨胀风险。所以在财政安排时，要有长远眼光，既要适当考虑当前的短期平衡，又要替后代人着想，为今后的持续稳定增长打下一个坚实的基础。因此，对财政收入增长高低或财政赤字在特定年份的增加，应客观看待，不能因此而置疑积极的财政政策或突然转向。
至于财政政策的力度，应由宏观经济运行的具体情况和外部环境的变化而决定。2002年，显然继续执行积极的财政政策是必要的，淡出为时尚早。
既然需要继续实施积极的财政政策，就不能不涉及到积极财政政策的方式方法问题，这其中减税与否仍是大家关心的一个焦点。
从税收方面看，一方面当前我国税收收入占GDP的比重同外国相比的确不高，甚至明显偏低，但另一方面企业缴纳的主要税种的实际税负又确实不轻。比如，增值税的法定税率为17％，但如换算成与国外可比的口径，即允许扣除固定资产所含税金，则我国现行增值税的实际税率将达23％左右，已高于西方国家（大多在20％以下）的水平，我国企业所得税的法定税率为33％，而德国为25％，日本为30％，英国也为30％，美国实行15％、18％、25％和33％的四级超额累进税率，前三档都比我国低，最高税率才与我国相同。考虑到我国企业经济效益不高的事实，我国企业主要税种的实际税负确实不低。因此，呼吁减税确实是有道理的。
但是，我国目前的税制结构是以间接税为主体的，2001年增值税、消费税和营业税三税的比重高达65.42％（含海关代征的两税），而企业所得税和个人所得税相加仅占税收收入的24.91％。在这样的税制结构下，实施全面减税其效果难免会打折扣。比如若对个人所得税采取减税措施，对收入分配的改善也难以起到促进作用。同时，在商业银行更注重资金安全的情况下，再加上为数众多的国有企业的利润动机不强，面对整个消费的不景气，减税对整个社会投资的刺激作用也不会大。当然减税可以为民营企业提供一个更好的利润预期，从而增强民营企业投资的信心。但在分配秩序没有好转的情况下，可能是这边减税，那边却在增加收费、摊派。因此，这方面的条件没有具备，即使减税也是白搭。
从理论上看，一国在设计税制时要考虑两个因素，即税基和税率，但实际上，设计税制时考虑的一个极为重要的因素是实际征收率，实际的税负水平是由这三者来确定的。1994年新税制的设计充分考虑到了这一点，在确定税基和税率时结合考虑了我国税收的实际征收情况，因此确定的税率实际是偏高的。现在，由于税收征管力度的加强，企业的实际税负水平正逐渐逼近理论值，因此税率偏高的现实也就逐渐凸现出来了。我们知道，从政府的收入构成来看，除了税收收入外，政府的收入还包括其他三个层面，即预算内收入、包括预算外收入在内的可统计收入、没有精确统计的制度外收入。2000年，税收收入占GDP的比重为14.16％，但据有关专家计算，如果加上第二种和第三种收入，则达到了29.43％，加上第四种收入即制度外收入，则可能为35％左右。可见，除了单纯“税”的负担外，包括“费”在内的我国企业的总体负担水平是相当重的。但到目前为止，“费改税”的工作进展迟缓，“税”以外的收入仍然构成政府收入的主要来源，并未随着税收收入的迅速增长而下降。这样，一方面税收收入迅速增加，另一方面其他形式的收入并未相应下降，因此，企业负担的加重就可想而知了。从总体上讲，目前我国企业的负担过重，主要矛盾在于各种名目的税外收费过多、过乱，各种“升级”、“达标”等活动过滥。在许多地方和企业，企业非税负担的增加额和增长速度，都远远超过当期税收的增加额和增长速度，从而成为影响企业效益及投资能力的主要障碍。所以，目前与其把注意力放在相对比较规范的税收上，倒不如把重点放在各种非税收入的整顿方面，减少各种五花八门的乱收费、乱摊派，比减税更有助于企业利润预期的形成，增强企业投资的信心。
由于经济尚未进入靠内在动力推进的自主增长的轨道，加大国债投放的方向在近年内不会改变，这就为税制改革提供了足够的时间与空间调整。同时，随着国债发行规模的扩大，我国面临的财政风险也日益加大。而且，随着经济的发展，原有税收制度与现阶段经济运行之间的磨擦也日益加大，在极大程度上抑制了经济增长，可以讲，改革原有税制已势在必行。
实际上，现在我国面临的挑战不在于实施怎样的财政政策，而是来自于财政政策的制度方面，即预算制度是否能够有效地控制财政政策引发的风险。这一制度的基本框架包括对税收、支出、赤字和公债的严格控制。因此，未来的方向应该是“先立规矩后行动”，而且要加快这个步伐。
就2002年而言，由于短期内财政收入较前几年偏紧一些，而支出又有刚性和惯性效应，尽管农民和企业税费负担重，也很难在近期推出全面减税的政策。但这并不排除实施结构性调税措施的可能性和有效性。只要紧紧围绕搞活市场、增加内需、调节差别、提高效率来增减短期税收内容，对哪些限制竞争、抑制需求、扩大差别、影响效率的方面实行加税，而对哪些促进竞争、刺激需求、平抑差别、改进效率的方面实行减税，不仅不会显著地影响税收总量，而且有利于资源配置、公平分配和扩大需求。比如，个人所得税以800元为起征点已经20多年了，明显偏低，使得个人所得税成为了大众税，而并没有起到调节个人收入差距的作用或说作用不大。建议实行结构性调税政策，在调高个人所得税起征点基础上，严格实施高额累进税制，大幅度提高高收入的课税率。这可达到稳定税收、实现公平、刺激大众需求、促进经济增长多方面的目的。同时，目前的农业税自给自足也要交税，它不是按市场交易量来计算的，而且人多地少的城郊农户赋税较轻，相反，人少地多的边远山区赋税较重，对农业发展和农村稳定不利。可以考虑将这两、三百亿农业税减免掉，用别的办法来补偿财税的缺口。
当然，目前采取的这种增发国债、扩大投资的方式也应有所变化和改进。财政性支出首先应明确方向，政府应该尽量避免直接介入，应该由市场中介机构组织经济活动并引入竞争机制。其次，为使扩张性的财政政策对拉动经济增长的作用更加有效，需要研究其拉动经济增长的策略，设法以有限的财政资金增加更多的有效需求。其中，财政贴息是用有限的财政资金投入创造更多需求的有效办法。
总之，积极的财政政策应继续坚持，但要注意丰富积极财政政策的内涵，在规范财政制度、防范系统风险的同时，让积极的财政政策发挥更大的作用。
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