浅析财政支农专项资金的管理

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　　近年来，为进一步加大支持和保护“三农”发展的力度，促进部分地区农业生产条件的改善和农村经济的健康发展，不断增加农业投入。然而，在一些地区陆续开展的财政支农专项资金、农业综合开发资金等进行调查中发现，一些市、县在财政支农项目资金安排使用上，资金安排普遍不足，管理弱化，监督手段落后，使用效率低。主要表现在：
　　
　　一、财政支农专项资金保障不力，预算约束弱化。
　　
　　首先是财政支农支出预算安排不足。多数县乡由于财力紧张，除了基本支出，预算中很少再安排农业专项支出，专项支出主要靠上级安排。一些地方支农资金预算管理弱化，财政支农资金预算常常因某些人为因素而进行调整变更，预算项目资金被随意进行再分配、再调整。财政支农工作主要是分资金、下指标，财政支农资金预算执行缓慢，年度内支农资金支出不平衡。其次是个别市、县支农配套资金不能及时足额到位，特别是项目单位自筹资金更无处核查，根本没有任何记载。部分省以上农业专项资金在市、县专户长期滞留。影响了项目单位当年计划任务的完成。三是财政支农资金结构不合理。财政用于项目支出比重下降，而用于各项事业费支出比重上升。在农业事业费比重上升的情况下，主要是人员机构经费增长较快，而专项业务经费增长较为缓慢。农业事业费比重的上升并不意味着农业事业发展具有良好的资金保障，相反，农业事业发展普遍面临着资金矛盾的困扰。
　　
　　二、支农资金分配使用：交叉投入与使用分散并存。
　　
　　一些支农项目资金来源多渠道、财政多个业务部门分配，造成财政支农资金分散、管理职能肢解等问题也十分突出。如人畜饮水井项目，既有来源于农业类的专项，也有来源于基建类的专项。据了解，目前支农专项资金主要来源于以下几个方面，一是农财安排的专项资金，二是农业综合开发安排的专项资金，三是基建用国债安排的支农资金。四是其他方面安排的支农资金。几个方面资金来源的项目管理相互脱节，容易出现以甲项目顶替乙项目问题。同时财政支农专项资金分配上较分散，目前有支援农业生产支出，农村水利气象等部门的事业费，农村基本建设支出、农业科技三项费用支出和农村救济费支出，农业综合开发支出等，每个大类下又分为很多细项，具体到每个项目的资金量就更少了。这与一些支农专项投入缺少统一、整体的规划不无关系。
　　
　　三、支农专项资金管理与项目管理相脱节
　　
　　一些财政支农支出在项目的申请、审批存在着较大的随意性，重复立项、重复投资、挪用资金的现象较为普遍。许多县区申请农业专项资金时无项目申请书，一些项目单位无可行性研究报告，实施时无项目计划，完工后无项目验收报告。即使有前述资料，多数单位也不到同级财政部门备案。尽管实行了县级报帐制，但一些项目无工程预算，只凭税务所开具的发票就报帐核销。有些项目实际完成工程量与项目计划、工作总结不一致。财政监管明显弱化，这就为项目单位及部门资金违纪提供了便利条件。如个别地区虚报冒领支农专项资金，以并不存在的项目争取农业专项资金，造成财政支农专项资金的损失浪费。
　　
　　四、个别财政支农专项配套资金不符合实际
　　
　　为了调动各级政府增加农业投入的积极性，有些支农专项资金要求地方配套。要求配套的支农专项资金，有的地方在年初预算安排了一部分资金，但大多数要求配套的专项资金是在年度预算执行中追加的。在年初预算已确定的情况下，省以上追加专款要求市县配套，必然对地方财政年初预算的平衡带来压力，对地方预算管理带来负面的影响。尤其是一些财力紧张的地方，如果按要求配套，就可能形成赤字，有的甚至形成虚假配套。
　　
　　五、财政支农专项资金管理存在的问题
　　
　　尽管财政支农专项资金实行了专户管理，但是，财政困难、资金调度无力的地区经常挤占上级支农资金发放工资、弥补公用经费不足。有的采取平衡预算或结转下年，有的把结转下年抵顶次年预算。一些农业部门挤占挪用财政支农资金问题也相当严重，突出表现在会议费、差旅费、业务费、考察费等名目繁多的非生产性支出，更有甚者，有的将支农专项资金转入“小金库”或公款私存，造成专款不能专用，支农资金运行结果必然大打折扣。
　　一些会计人员素质较低，会计基础工作不规范。许多项目单位，特别是乡镇，会计核算比较混乱，未能按照专项资金的有关规定，专款专用，并按不同专项资金的来源进行独立核算。
　　产生上述问题的原因是多方面的，既有上级决策的因素，也有下级执行的因素，既有主观原因，也有客观原因。
　　一是省下拨专项资金前，可行性研究工作不够充分；专项资金下拨之后，又未能建立完善资金使用效益情况的反馈机制，为各地随意分配使用专项资金提供了方便。二是在制定资金分配政策时，未能充分考虑财政预算管理的制度要求，及某些地区的经济发展的实际情况；三是个别市的项目单位在申请专项资金指标时，不能实事求是，不是从自身挖掘潜能，寻求发展， “等、靠、要”思想严重。四是缺乏管理使用支农专项资金“软环境”，个别地区无论在资金管理，还是项目管理，缺乏严格的管理和监督，人员素质亟待改进和提高。五是县区经济增长乏力，收入增长趋缓，支出压力增大，保工资、保稳定成为地方财政首要任务，客观上影响了地方财政支农资金的分配使用。
　　加强农业基础、健全农业财政投入的管理监督机制，一方面需要增加资金投入，另一方面要管好用好资金，二者同等重要。为此，提出下列加强支农专项资金管理的建议和对策：
　　一、继续完善财政支农资金的投入机制
　　调整财政支出结构，根据财力增长情况逐步加大“三农”方面的支出，尤其是要将每年的新增财力向农业倾斜，对财政支农资金保障方面要制定相应的奖惩措施。一是要符合市场经济的要求。我国社会主义市场经济体系逐步完善，农业也必须逐步市场化，政府对农业、农民进行支持，其目的不是让他们与市场隔绝，只是针对其缺陷提供必要的支持，使其更好地进入市场和利用市场。二是财政支农支出应符合WTO相关规则，应尽量少用或不用价格政策、农用生产资料补贴政策及其他生产鼓励型政策，以避免贸易纠纷。
　　二、强化支农专项资金的项目管理。
　　今后一个时期尤其要在农业项目管理改革方面下功夫。各地区农业发展要有总体规划，财政支持的每个项目都应是总规划中的一部分；各级政府要层层制定支农专项资金管理目标、程序、办法，将项目文本管理具体化，明确各级政府的责任。各级财政部门对主管部门提出的新的支出项目要严格审核，把项目审核作为加强财政支农专项资金管理的重要环节，严把立项关，对立项的必要性和可行性进行科学论证；已批准立项的项目，有关部门要提供详细的项目预算；对已完工的项目，有关部门要提供详细的项目决算，并将使用结果上报主管财政部门。
　　
　　三、完善财政支农专项资金的分配方式
　　政府在制定财政支农资金配套政策时，要结合县区经济发展的实际，超越县区经济发展和财力可能，产生的后果只能是造假、虚报浮夸，对农村经济的发展不会有任何好处。实行支农项目库滚动管理，在每个预算年度开始前，做好项目预算的编制，预算一经确定，不能随意调整变更。尽量减少年度中间项目追加，以利于同级人大对财政预算的全面监督。
　　要对现行的支农专项拨款进行合理分类，简化和归并目前过多的专项拨款种类，尽量减少财政支农资金“撒芝麻盐儿”。对市县支农专户中上级专项资金长期滞留不用的，可以考虑收回。有的专项资金分配还需要引入因素法，以提高专项拨款的科学性、公正性。
　　四、加强财政公共支出管理，控制经费支出。
　　控制和压缩不合理的财政支出项目。要加大政府机构改革力度，压缩行政经费支出。下决心精减机构，分流富余人员，严格控制人头经费的增长，要继续推行行政经费“下管一级”的做法，上级对下级的编制严格定员定额管理，清除多余人员。同时要借鉴政府采购等国际贯例，建立规范的法律制度，促进政府职能转变，也使国家财政自身逐步走出“吃饭财政”的困境，不再由于财力紧张而挤占挪用上级专项资金。同时优化财政支出结构，拿出更多的资金支持农业等公共事业的发展。
　　五、对专项资金实行全过程、全方位的财政监督管理
　　要建立农业专项资金绩效评价指标体系和考核机制，应建立以效率为平台，以效益为核心，以成本―收益分析为基本方法，以投资回报率、利润率、对农民收入增长的贡献比率等为主要指标，而不是以投入资金规模、面积等为主要考核指标。
　　强化专项资金的财政管理与监督，首先以规范管理为主，建立项目资金分配、拨付、使用责任追踪反馈机制，保证专项资金专款专用。对项目资金查出的违法违纪问题也要进行严肃查处，将处理事与处理人、刑事处罚与行政处罚、内部通报与公开暴光结合起来。通过不断地规范财政支农专项资金的管理，为辽宁老工业基地振兴创造一个良好的资金运行环境。

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