现今中国政府公共危机管理
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作者: 杜明荃
［摘 要］提高政府应对危机的效率,必须建立统一的危机管理,使政府管理纳入一个有序、规范、条理的轨道中,保证政府在危机发生时能在最短的时间内有效调动社会资源,将危机带来的损失减小到最低限度。
［关键词］政府；公共危机管理
［中图分类号］F276 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2010）52-0147-02
1 公共危机管理的含义
从某种意义上说,危机与灾难是人类生产与社会生活中的一部分。自然灾害与人类活动造成的种种灾难往往给整个社会带来巨大的损失,而面对种种祸及大众的危机,个人的力量是微不足道的。因此在面对危机时,只能依靠人类的集体力量才能够有效地应对、化解危机,也就是说,人类只能依靠组织化的力量才能有效地抗击与回应危机与灾难。因此,危机的治理理所当然是重要的公共事务,作为公共事务主要管理者的政府必然要担当起应对、治理各种危机的重任。公共危机管理是现代政府的重要职责之一,尤其在经济全球化、科学技术迅猛发展的今天,公共危机事件具有明显的扩散效应。一个国家和地区的政府如果没有有效的抑制危机的发生,很可能会导致危机的扩大,影响更多的民族和国家。
国际上,公共危机管理通常指发生危机时,政府所采取的有助于公民和环境的一系列措施。政府危机的内涵偏重于紧急事件或灾难,兼有自然灾难和人为破坏的双重因素。政府的公共危机管理必须参照社会公共危机事件发生、发展的客观规律,从而采取有效的应对措施,因而,公共危机管理必然以“循环”的形态出现。与危机作斗争,仅仅寄望于在某个点上“毕其功于一役”是不现实的,成熟的公共危机管理模式必然是一个连续的管理循环。依据美国联邦紧急事务管理局(FEMA)的成功实践经验,完整的公共危机管理体系通常由危机缓和(Mitigation)、危机准备(Preparedness)、危机回应(Response)和危机恢复(Recovery)四部分组成。
2 我国政府公共危机管理的现状
近年来,我国政府经历了很多公共危机事件,在处理危机事件的过程中不可避免地遇到了各种困难,但是基本上都妥善解决了问题,逐步提高了自身水平,积累了不少经验,但是总体来说,我国政府在处理危机事件的过程中还是存在不少的弊端与缺陷,总结下来有以下几点：
2.1 公共危机情况出现的复杂性和政府管理的局限性
“全能政府”的无力感。公共危机的预防、应对处置和恢复重建等诸多的阶段都需要强有力的物资后盾的支持,除此之外,公共危机出现的破坏性大、规模大、涉及的范围很广。危机管理所消耗的人力、物力、财力资源都是相当多的,公共危机发生之后的应对虽然是很短暂的一个过程,但是事后的恢复重建则要经历很长的一段时间,有的可能会经历十年甚至是二十年的时间,在恢复的过程中,我们面对的不仅仅是社会基础设施的重建、社会秩序的恢复,更多的是灾后心理的疏通和人员的安置,固然政府在人力、物力、财力上具有明显的优势,但是危机过后的情况之复杂,时间之持久,社会所需服务之多样化、具体化，都暴露出“全能政府”的有限性。
2.2 官僚体制的效率低下,应对公共危机的能力亟待解决
官僚体制的规则之上,层级节制以及智能分工都是政府在危机管理中所具有的优势与资源,但是这也是导致政府危机管理中无效率和责任缺失的主要原因,根据层级节制的原则,官僚体制内部的组织结构是一个金字塔形的结构,各个层级按照权责体系形成统一的指挥线条,但是随着管理层级的增加,命令线条的拉长,就会出现组织内部的信息不流动和滞缓的现象,信息的滞缓就会影响到决策的质量,在危机应对的过程中,会影响应对的速度与处置能力,特别是当危机情况复杂的时候,此时是需要中央各个职能部门合作与协调的时候,政府的“条状”分割阻碍了管理效率,成为壁垒,面对危机,政府内部纵向层级与横向部门之间的关系的顺畅与否成为政府应对危机的关键。
2.3 法律制度规范方面不健全
法律的保障是我国政府危机管理的根基,虽然我国已经有一套用于突发事件处置的法律文件,但是目前尚无统一、规范和专门针对突发事件处置的专业法律。因此,我们在大力加强对已有相关法律的宣传、执行和督察力度的同时,要不断完善公共危机管理的法律法规，这样对各种突发事件采取措施时才能有法可依,才具有权威性。
3 公共危机的类型
公共危机的形态往往是各种各样、千变万化的,但是,就危机的基本形态而言,有如下几种类型：
第一,有关资源和资源交换的危机。例如,风灾水害、流行病变、地震、海啸等自然灾害,能源枯竭等能源危机(或称为自然界不可抗力所引起的灾难),公害等自然破坏核能发电事故等技术危机(由于主观故意或者行为过失而人为制造的危机),大规模倒闭、大量失业、恐慌等经济危机等。
第二,有关社会目标及政治目标的危机。例如,社会集团间的斗争,从地域社会到国际社会的各种纷争所派生出来的恐怖、暴动、内乱、大量杀戮、战争以及与之相关的破坏性事态的发生等。
第三,统合的危机。即随着社会的法规及制度的有效性和正当性的衰退,社会的不稳定性增大。
第四,同一性的危机。其形成于社会的、文化的、历史的一体性等衰退。
第五,复合型危机。即现实中所发生的危机具有复杂性,优势兼有上述各种形态,有关社会目标以及政治目标的危机转化为“统合的危机”及“同一性的危机”。
第六,事务性危机。即在当今社会综合各类公共关系等所派生出的一系列政府行为范畴。
4 公共危机处理的应对策略
危机的预防职能减少或预防危机的发生,并不能完全阻止危机的发生,一旦危机发生,原有的社会公共生活秩序被破坏,整个社会处于危机状态。在这种情况下,政府必须根据预防危机管理程序,立即进入危机处理状态,采取各种措施解决危机,尽快恢复正常的社会秩序,如果措施不当,不仅会造成经济损失,更重要的是会造成民众对政府信心的减弱甚至丧失,由此导致整个社会的动荡与不安。
4.1 建立公开、顺畅、权威的沟通渠道,满足公众的知情权
当社会面临重大危机,人们的生存与安全受到威胁时,便会陷入极度恐慌之中,为了减轻或消除心理上的紧张与压力,人们必然要通过各种渠道去获知与危机有关的信息,当人们从正式渠道获得的信息不足,无法解释目前正在发生的危机或是不能解除其心理上的紧张和压力时,各种流言就会迅速出现,从而引发更大的社会恐慌,因此,当危机发生时,公众出于对危机的恐惧和危机事件的不明真相,各种流言飞语的出现是必然的,况且信息全球化使任何政府想隐瞒事实真相成为不可能。
杜绝谣言的产生、避免发生群体性的社会恐慌,唯一的办法就是建立公开、顺畅、权威的沟通渠道,及时、全面、准确地告诉公众事实的真相,提高政府工作的透明度,满足公众的知情权。
4.2 快速反应、及时处理,将危机控制在最小范围
政府必须具备敏锐的危机意识,这种意识是指处于萌芽状态危机事件的一种敏感性,缺乏这种敏感性就会延误危机处理的最好时机。危机发生时,政府应立即投入到危机的处理中,通过采取各种有效措施来解决危机,将危机造成的损失和冲击降至最低点。目前,我国正处于社会转型期,政府面临的矛盾错综复杂,随时随地都存在爆发各种危机的可能性。因此,具备敏锐的危机意识,将危机消灭在萌芽状态,对政府处理公共危机尤为重要。
4.3 及时发挥政府宏观协调、整合资源的作用
危机发生时,政府出面协调、组织、调配社会的人力、物力、财力,在最短时间内达到社会资源的最大整合,这在政府危机处理中是最为关键和重要的。在社会面临危机的时候,由政府出面的有效组织、协调和调控是迅速控制危机,将危机损失降到最低限度的最重要保证。
4.4 政府要发挥其行为的规范导向功能
社会学有一个“紧急规范”理论,这个理论认为,在紧急状态下人们的行事规则容易受最先行为者的带头作用的影响,从而形成“紧急规范”,“紧急规范”一旦产生,就会对其他人的行为起到导向作用。
4.5 做好善后沟通工作,提升政府形象
危机给人民群众的生产和生活造成损失,也使人们对政府的管理能力产生怀疑,即使政府采取了积极而有效的处置方法,政府的形象也不可能完全恢复到危机发生之前的水平。因此,危机的结束并不能代表危机处理的结束。当人们渡过危机之后,政府还应做好危机后沟通工作,向公民承诺政府今后的措施,表达政府的诚意,恢复国民对政府的信心,重新提升政府的形象。随着现代社会的发展,危机虽然不可避免,但却是可以管理的。有效的危机预防可以减少危机的发生,积极的危机应对则可将危机造成的损失降到最低。
总之,在一个国家的社会生活中危机是不可避免的,但是危机却是可以有效控制和处理的,一个国家的危机管理的能力体现了政府的能力和政府的管理水平,尤其是政府决策机构和领导人的能力,政府公共危机管理虽然是政府在特殊时期下的管理能力,但是如果能够有效的提高这方面的能力,在危难之时显身手,往往能够化危机为良机,最大限度地消除危机的负面影响,提高政府的公信力,塑造良好的政府形象。
参考文献:
［1］曹康泰.突发公共卫生事件应急条例释义［M］.北京：中国法制出版社，2003.
［2］王强.公共危机应急反应管理体系：反思与重建［J］.江海学刊,2004(2).
［作者简介］杜明荃,郑州大学公共管理学院2008级行政管理专业研究生。
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