泛北部湾环境下广西地方政府间关系分析
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作者: 欧军明,张爱苹
摘要：政府是公共利益的代表者,地方政府间关系的理顺意味着公共利益的最大化。利益关系是区域经济发展中地方政府间关系的实质，广西北部湾经济区地方政府间的利益关系，就是地方政府在发展本地经济的过程中，与区域内其他地方所发生的各种各样的经济利益关系。因此，如何协调好地方政府间的关系对于广西北部湾经济区的发展有着重要的意义。
关键词：广西北部湾经济区；地方政府；关系
中图分类号：F123 文献标志码：Ａ文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０10）32－０276－03
《广西北部湾经济区发展规划》实施两年来，自治区党委、政府全面组织落实。面对国际金融危机的严重冲击，全区上下齐心协力，克难攻坚，危中寻机，北部湾经济区的开放开发建设取得了良好的成效。
但是，由于经济区内各城市地理位置相近、发展水平相当、经济腹地相同，加之资源的稀缺性，致使北部湾经济区内各地方政府为了自身利益而采取非合作竞争手段，导致区内地方政府间关系发展出现不协调。
由于自然、社会等因素的影响，广西北部湾经济区内各地经济发展不平衡都是存在的，而各地经济发展的差距导致了各自所代表的地方利益矛盾的产生。区内地方政府的利益可以分为：本地区利益和政绩性利益。本地区利益主要表现在地区经济发展，人们生活水平提高；而政绩性利益主要是得到上级的表扬和职务的升迁等方面。这两者相辅相成，一方面，地方政府促进本地区的经济发展，提高人民生活水平，受到人民爱戴和拥护，那么政绩理所应当的提高；另一方面，地方政府想要政绩提高，得到职务升迁就必须依赖于本地区的经济发展。地方政府作为利益追求者和协调者，实现本地区利益是地方政府所追求的基本目标[1]。地方政府之间的竞争是以地方政府为主导的，追求地区利益最大化的辖区竞争已成为地方政府间关系的一个重要现象，并且不再是单纯的“兄弟”竞争关系，而是两个经济主体之间的竞争关系。
一、广西北部湾经济区地方政府间关系存在的问题
1.地方政府间协调组织机构运作不成熟[2]
广西区政府为更好的统筹规划经济区的发展，成立了广西北部湾经济区规划建设管理委员会（以下简称“管委会”），为协调北部湾地方政府间关系提供了强大的组织保证。
目前，管委会的职责主要是对经济区重大建设问题的组织规划和决策，具体实施还是由广西北部湾各城市政府及其他区直部门进行。管委会机构的运作还不成熟，主要表现在以下几个方面：一是机构组成人员方面需调整和明确；二是机构与各地方政府、各职能机构间工作的协调和对接需要进一步磨合；三是管委会在如何更好地落实各项重大规划的机制方面有待进一步完善。
当前管委会只是针对重大的基础设施和产业布局问题进行统筹规划和组织实施，并非针对所有的区域经济问题进行协调和规划，也就是说，管委会并非是区域政府间全面的协调机构；在行政体系上，管委会属于规划、组织协调机构，并非权力机构。因此在涉及到各政府的关键利益时，地方政府有可能会挑战管委会的管理权威，各政府间协调合作就难以顺利实施。因此，必须强化管委会在地方政府合作间的运作能力。
2.政府间非合作竞争下区域公共服务淡化
区域一体化、社会信息化、市场无界化的迅速发展，使得许多原属各地方政府的内部社会公共问题和公共事务变得越来越“外部化”。由于“区域公共服务”具有一般公共物品的两大特征，即消费的非竞争性和非排他性，所以区域内各地方政府会有“搭便车”心理。甚至采取规避心态去对待“区域公共服务”问题。但是这些“区域公共物品”有着高度渗透性和不可分割性特点，因此，区域内各地方政府又不得不去解决这些问题[3]。地方政府提供的“区域公共服务”直接制约着整个广西北部湾经济区域中经济能否顺利的发展。
3.缺乏灵活长效的区域合作参与机制
目前，广西北部湾经济区的区域合作是典型的以政府为主导，甚至是以政府为主体的合作模式，缺少企业及其他非政府组织的参与。区域合作的社会参与度不够，合作效果不好。
合作平台主要通过广西北部湾经济区城市合作峰会，以及泛北部湾合作论坛、中国-东盟博览会等会议和论坛的形式进行，还缺乏灵活长效的区域合作机制和参与机制。特别是市场合作、环境保护、产业转移等问题，需要企业的广泛参与和众多社会团体的监督。如果仅是合作各方政府自说自话，不能广开言路，其合作收益将会大打折扣。
4.区域合作法律及利益补偿保障制度不健全
我国区域合作的法制基础比较薄弱，对于广西北部湾经济区来说，我国宪法和广西壮族自治区组织法中涉及有关地区合作的具体规定和条例也几乎空白，法律只明确了各级政府对其辖区内事务的管理以及上级机关在跨辖区事务管理中的角色，没有涉及区域、地方政府合作间的问题。
利益补偿机制缺乏合理性。政府合作的出发点是地方政府通过合作来共享整体利益，在区域合作中，不能依靠行政权力和命令，损坏或侵占任何一方合作政府的地方利益，而需要有构建恰当的利益补偿措施和制度。建立补偿机制是“通过规范的横向财产转移建设来实现地区间的利益横向转移，从而实现各种利益在地区间合理分配”。只有这样才能解决区域合作中的矛盾和利益冲突，推进区域合作的联动发展。
5.区域政府绩效评估体系尚须改革
广西北部湾经济区正处于开发初创期，对工程建设、经济增长的追求仍是第一位的。因此，政府考核往往是侧重于以经济性指标为核心的政绩考核。但对于广西北部湾经济区而言，还应增加从区域公共基础设施建设、港口合作、公共服务、环境保护等方面的考核指标。对于正处于发展的探索期的广西北部湾经济区，如何通过锐意改革，大胆创新的精神，科学的绩效评估体系和法律监督手段来衡量在改革中的失误，是我们目前需要处理好的关键问题。
6.缺乏有效的区域行政信息沟通平台[2]
区域行政信息交流平台是促进区域政府间合作、理顺政府间关系的重要手段。信息公开有助于增强区域间互信、降低合作信息收集成本、减少由于信息不对称所导致的合作风险。
当前，广西北部湾经济区中的信息交流渠道较少，没有统一便捷的信息交流平台，各个城市虽然有自身的电子政务系统，但相互之间的信息协作较少，信息系统相互隔离，不能共享。这样，不仅不利于经济区域内城市政府间的信息交流，同时也不利于区域外企业便捷有效地获得投资所需的整体区域的相关信息。
二、广西北部湾经济区地方政府间关系协调的措施
促进区域政府合作，就是在现行体制下实现区域一体化的理性选择。在现阶段， 要建立区域政府合作机制并确保这一机制的有效运转，必须要建构起良好的制度环境、合理的组织安排和完善的区域合作规则。
1.尽快完善广西北部湾经济区规划建设管理委员会的职能[2]
建立跨行政区的制度性组织协调机构是实现区域政府整合的重要内容。为了消除局部利益对区域共同利益的侵蚀，促进区域市场整合、产业整合和空间整合，必须在分立的行政区域基础上形成一定的组织机制，以保证在共同利益的基础上制定具有约束力的共同政策和制度规范，实现组织体系内超行政区的协调与管理。
广西北部湾经济区规划建设管理委员会，即为广西北部湾经济区跨行政区域的制度性的组织协调机构，它的主要功能是对区域内重大的基础设施、重大产业布局、重要资源整合、岸线资源开发利用等，实行统一规划、统一组织建设和管理。广西北部湾经济区规划建设管理委员会需要协调好与地方政府和相关职能部门的关系，确保规划得以顺利的执行；并协调好与开发机构的关系，充分发挥其监管的职能。只有这样，才能保证地方政府间合作关系的融洽、促进合作市场的有效整合。
2.在现有合作基础上建立区域协调管理机构
地方政府是协调的利益主体，应当发挥好沟通协调的作用。通过设立非峰会期间的常设委员会，负责峰会的筹备工作，通过峰会常委会达成能使各方接受的相关协议，落实好监督和协调功能。只有这样，才能更加全面地顾及各方利益，避免利益失衡。但要进一步发挥地方政府的积极性，建立一个能反映地方政府意愿、能获得区域政府普遍认同、具有民主的治理结构的跨行政区的管理协调机构，是区域内建立起区域合作机制的关键[4]。建立能获得区域地方政府普遍认同的协调管理机构，是实现广西地方政府间有效合作的基础。
3.加快广西北部湾地方政府机构调整和职能转变
转变政府职能，就是要将政府的经济职能从微观管理转变为宏观管理，从直接管理转变为间接管理，从主要依靠行政手段转变为以经济手段为主，辅助以法律和行政手段。当前，广西北部湾各地区政府还存在一些机构重叠、职能交叉，机构权力、职责配置不尽科学等问题，这就需要进行机构的重组和整合，明确各机构职责，促进各机构间协调运行，提高行政效能。各级政府应自觉置于广西北部湾经济区规划建设管理委员会的协调指导下，发挥地区自主发展的积极性，主动将地区发展与广西北部湾经济区的整体发展相对接，形成局部发展与整体发展相互协调、相互促进，竞争与合作并存的良性局面。
4.制定区域合作规则，构建自愿遵守的激励和约束机制
区域经济内很有必要制定一个各地共同遵守的区域公约，以强化政府调控政策的规范化和法制化。形成区域生产力布局原则和区域产业发展准则，开放共同市场，促进人才交流，建立协调的基础设施网络，统一开发利用自然资源，统一整治和保护生态环境，建立协调与管理制度，加强行政协调，联手构建统一制度架构和实施细则，以此协调各地区的正常行为[5]。只有地方政府自愿遵守合作规则，才能保证区域公约的顺利实施。
5.完善地方政府绩效评价体系
现行的政府绩效评价体系过于单一，不能适应区域经济合作发展的需要。因此，在评判地方政府绩效时除了考核其辖内经济发展成绩外，还应对地方政府发展区域合作状况进行考核。广西北部湾经济区地方政府构建科学的地方政府绩效评价体系不仅要有经济增长数量、增长速度方面的指标，更要关注经济增长的质量指标、社会效益指标和环境指标，要注重该地区的可持续发展的能力和开放合作能力。
考核运行机制，必须考虑整个区域的规划，服从发展战略，增加同级城市的考核意见，将它作为一个评审标准来看待，形成一种互相约束的关系。针对北部湾经济发展的不同时期，以及城市、农村、生态等不同地区的特点和发展要求，赋予不同的内容和指标权重，突出不同的重点指标分别进行考核，并在保持相对稳定的前提下，适时适度作相应调整，提高考核的灵活性和针对性。
6.加强经济区法制建设，提供有力的法制保障
没有明确的协议或者制度，就很难保证地方政府在追求利益的同时，不会对共同利益产生消极影响。但是，这种制度必须建立在区域内自愿合作的基础上，而且是针对各地方的明确的约束机制。这种机制应该有明确的职能和权限，并且所作出的决策可以对各级地方政府的行为构成有效的约束[6]。
目前，广西北部湾经济区区域行政法律构建之路才刚刚开始，在广西北部湾经济区在整合过程中，区域政府间针对区域整体发展所达到的共识，必须要以制度性的合作规则作为保证。通过加快区域行政立法，把广西北部湾经济区区域行政纳入法制轨道，以法律的形式明确地区政府间的关系，阻止地方保护主义行为，保证区域政策的一致性和连续性，确保协作各方面的利益，提高相互协作整合的积极性，从而促进区域行政和谐有序地进行，为经济区的开发与建设创造良好、稳定的制度及法制环境。
三、结论
竞争与合作是地方政府间关系运行的两种基本实践状态。然而，在实践中，由于相关制度供给的缺陷，无论是在趋向合作还是竞争中，都存在着诸多问题。因此，必须通过地方政府间关系协调来促进合作，通过规范地方政府间竞争来实现良性竞争。
广西北部湾经济区地方政府间关系的发展，无论是协调地方政府间关系还是规范地方政府间竞争，都无法回避一个关键性的问题，那就是如何实现地方政府利益追求与地区公共利益之间的共融。健全地方政府间关系的协调机制和规范地方政府间竞争，都只是在一定程度上解决了地方政府间关系治理制度层面上的问题。因此，要真正理顺地方政府间关系，除了解决治理制度层面的问题外，更需要考虑的是如何建立宪政民主的制度环境和法治下规范管理的政府。
总之，广西北部湾经济区地方政府间关系的有效协调是推动区域经济合作与发展的基础，也是经济区域内各地方政府在追求自身利益最大化的同时实现合作目标的前提。
参考文献：
[1] 吴节.广西北部湾经济区地方政府非合作竞争行为浅析[J]铜仁职业技术学院学报：社会科学版，2009，（2）.
[2] 韦海鸣.广西北部湾经济区经济整合研究[M].北京：中国经济出版社，2009．
[3] 王宝明，詹丽靖.我国区域经济合作中地方政府管理存在的问题及治理[J].哈尔滨市委党校学报， 2006，（6）.
[4] 张紧跟.当代中国地方政府间关系：研究与反思[J].武汉大学学报：哲学社会科学版，2009，（4）.
[5] 陈剩勇，马斌.区域间政府合作：区域经济一体化的路径选择[J].政治学研究， 2004，（1）.
[6] 韩志红，付大学.地方政府之间合作的制度化协调――区域政府的法治化路径[J].北方法学， 2009，（2）.
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