政府会计改革若干问题研究
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作者: 蔡 静
摘要:政府会计改革是中国会计领域的又一次深刻而重大的变革,是适应市场经济条件下,目的是转变政府职能,提供更优质的服务。为此,我们首先需要明确政府会计的内涵、构成及其特征;对政府会计改革面临的问题和难点进行分析,以便有针对性地采取措施,保证改革取得预期的成效。
关键词:政府会计;权责发生制;财政透明度
中图分类号:F810.6文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)31-0104-02
即将进行的政府会计改革,是中国继企业会计改革后,会计领域的又一次深刻而重大的变革,必将对中国的会计理论和实践产生深远的影响。要进行政府会计改革,首先要明确政府会计的内涵、构成及其特征。
一、政府会计及其特征
政府会计是指反映、核算和监督政府单位及其构成实体(以下统称为政府单位)在使用财政资金和公共资源过程中财务收支活动的会计管理体系。政府会计内容包括三部分:概括起来可称为“一项制度,两个体系”即:政府会计准则体系、政府会计制度体系和政府财务报告制度体系。
为了完善公共财政管理,提高政府运行效率,增加财政透明度,提高财政信息质量,中国的政府会计应有以下三个基本特征:
1.统一性。这就是说,无论是政府的行政部门、非行政部门或是其构成实体等,执行的准则和制度是统一的,不是分类的。另外,所有政府单位使用的政府性资金和管理的政府性资产,所有的政府活动形成的财政资源和财政责任,都要纳入政府会计的统一核算和管理。
2.全面性。政府财务报告制度全面、系统地反映财政预算执行和政府单位的财务活动及财务状况,综合披露政府及政府单位的资产、负债和净资产的真实信息,不应当将任何政府单位的任何财务活动及财务状况置于披露范围之外。
3.相关性。政府会计全面、系统、准确地反映政府资产负债状况、政府预算执行情况及政府的各类经济活动状况,这些科学有效的信息有利于立法机关对政府的监督,有利于强化政府的会计责任,有利于政府自身的科学民主决策,有利于推进宏观经济管理,同时也有助于会计信息的使用者利用信息作出科学合理的决策。
二、政府会计改革面临的问题和难点分析
从整体上来说,中国的政府会计改革面临着会计目标定位、管理模式转变、会计要素确定、财务报告体系如何设立等诸多问题和难点,但是对铁岭来说,我们认为面临的主要问题和难点有如下几个方面:
1.事业单位改革与政府会计适用范围。中国现行的预算会计是基于“组织类别”来构造的,即分别按照财政部门、行政单位和事业单位分为三个相对独立并采用不同会计科目进行核算的预算会计分支,即财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计,事业单位又可分为全额拨款、差额拨款和自收自支单位三种。很明显,部分事业单位的职能和任务,并不适用政府会计所界定的核算和监督范围,这就造成了现行预算会计体系事实上的“各自为政”的局面。如果不对现行的事业单位体制进行改革,政府会计改革仅仅作为一项技术变革,将很难取得应有的效果。
2.会计人员素质与政府会计改革需要。政府会计改革的制度安排和实务操作需要一支与之相匹配的会计人才队伍。人才队伍建设是政府会计改革的关键,也是改革的难点。如何培养相应的人才,组织培训好相关人员,使财会管理人员深刻领会会计改革的实质和影响并能提供操作指导,具体的操作人员熟悉并能熟练运用新的会计准则和会计制度,是需要后续解决的问题之一。
3.思想认识转变与政府会计改革进程。政府会计改革涉及方方面面,各方对此认识难以相同。站在不同的立场上,对会计体系的稳定性、相互衔接性、根本变革的必要性的认识会有很大区别。特别是会计改革与事业单位改革,进而与很多人的利益密切相关,出于“理性经济人”的本能反应,改革过程中必将遇到较大的阻力。此外,改革也很可能会触及某些用款部门的既得利益,改革初期也可能使得用款部门不适应,长期习惯了传统的会计管理模式用款部门,一旦加以改变,需要重新培训、学习和一个较长时期的适应过程。
4.财政承受能力与改革中的利益协调。政府会计本身属于财政业务范畴,但政府会计改革却涉及立法、行政、非政府实体以及公众等诸多对象,同时涉及政治、经济、社会等诸多方面,处理不慎,不仅改革夭折,而且触发其他严重问题。比如,采用不同的会计记账基础,政府财务报告反映出不同的信息,有关重要信息如政府隐性债务、养老金计提等问题比较敏感,直接涉及立法与行政之间、政府与工会之间、政府与民众之间的关系,处理不好,会引起严重的后果。
5.重大会计事项处理及其政治影响。政府会计改革将实行新的会计政策,该政策对有关重大会计事项的处理会做出有异于原来的规定,这种重大事项的规定或处理会产生重大影响。比如,对于政府隐性债务、养老金,如果采用权责发生制,则在会计当期予以反映,会计报告会显示政府债务和养老金数量增加,可能会使政府财政赤字明显加大,从而可能会引发相当的争议。
三、积极稳妥推进政府会计改革的建议措施
由此可见,政府会计改革不仅是技术变革问题,更是政治改革的需要;不仅会对当前的某些利益相关者造成重大影响,其实施效果的好坏也必将直接影响到政府绩效的高低。所以我们认为,针对上述问题,可采取如下措施,积极努力稳步推进政府会计改革:
1.事业单位改革与政府会计改革配套实施。中国政府已经初步确立了按照“总体规划,先易后难,重点突破,逐步推进”的原则,进行政府会计改革。关键是会计改革与相关体制改革的优先顺序。我们认为可按如下顺序进行:首先,在借鉴其他国家政府会计改革经验的基础上,考虑中国的实际情况,先制定出政府会计基本准则;其次,在此基础上对现有的事业单位进行重新归类和职能厘定:一类是公共功能较强的事业单位划为政府单位;二类是将不以盈利为目的,能够通过非政府性收费等方式实现收支平衡的事业单位,划为非营利组织;三类是竞争领域的经营单位划分为企业。再次,在政府会计基本准则的规范下,整合现行的预算会计制度,建立新的政府会计制度体系。包括建立政府总会计制度和政府单位会计制度。最后,在会计核算基础方面,与政府会计准则、会计制度的制定和发展步伐相适应,分部分、分步骤等实行权责发生制。
2.人员培训先行一步。推行政府会计改革,需要相应的人才,这一点对于中国来说尤为迫切,因为预算会计的管理现状决定了中国政府会计人才的短缺。各地可先选派各机关财会负责人、收付中心业务骨干、相关院校专业教师等分批分期外出培训,也可请入有关专家前来授课,了解和掌握政府会计改革的前沿思想和动态,为以后的制度实施做好人才储备。再由这些骨干人员配合统一的实施步骤,做好本系统、本单位财会人员的培训、指导工作。
3.变思想观念,确保改革平稳进行。要做好前期的调研、宣传、反馈、总结等各项工作,充分考虑可能遇到的困难与阻力,做好协调和化解工作。这其中关键是原有事业单位中的后两类及其职工的思想转化工作。具体操作中,可先通过座谈会、学习班等形式,对单位负责人进行观念转化,了解这些单位面临的问题和困难,并在制定政策时妥善解决;然后通过财会人员等培训,扫除实施的技术障碍;最后分阶段稳步推进,确保改革不会造成大的社会波动。
4.科学分析,逐步提高财政透明度。政府财务报告所提供的信息首先应能反映预算执行情况。政府财务报告通过反映预算的执行情况,以帮助使用者了解和监督政府收支活动、反映资源的获得和使用是否具有合法性、合规性,是否符合预算。其次,反映政府的运行业绩。政府财务报告应提供服务成本、成果及成本与成果对比的财务信息,以帮助使用者评价政府服务的经济性、有效性和效果性。再次,反映政府的财务状况。财务状况的重要方面之一是政府所拥有和控制的资源,这些资源代表着未来的服务潜力。因此,资源的保全状况、资源的质量以及资源分布的结构对评价政府持续提供服务的能力很有帮助。最后,反映政府组织的内部控制和财务管理体系。政府不同于企业的重要特征在于其缺乏制约力量,所以严格的内部控制和财务管理体系就显得尤为重要。以上各项要求一步到位是不现实的,我们认为应在十年内与时俱进逐步实现。
5.会计处理基础的转化可分地区、分步骤实施。随着当前中国财政管理改革的不断深入,财政管理的重心已由收入管理转向支出管理,而支出管理的会计核算目标是要努力提高支出绩效,收付实现制无法满足这一要求。相比之下,权责发生制会计信息能帮助使用者了解政府主体所拥有和控制的资源,有助于其评价主体使用这些资源的经济性、效率性和效果性,有利于核算财政预算资金执行结果、防范财政风险以及对各级政府执政绩效的考评。因此,在政府会计中引入权责发生制是必然的。另一方面,会计基础的转化又是一个复杂的系统工程,因而必须充分权衡成本与效益,对引入权责发生制会计基础的方式、范围与步骤进行合理选择。由于权责发生制对会计职业判断的要求较高,对于天生处于政治环境之中的政府会计来说,健全的法律环境与监督体系是保证会计信息客观性的必备条件,然而中国正处于发展转型时期,完全具备这一条件还需要一个过程。根据当前财政改革的目标,借鉴其他国家权责发生制的经验,中国政府会计采取循序渐进的方法,由收付实现制逐步转化到权责发生制是较好的模式,这样既可以降低改革成本,又可以提高改革成效。
此外,中国政治体制、自然条件、改革进程等原因形成的地区发展不平衡,也决定了权责发生制的引入应有地区差别。与此同时,权责发生制在全面、准确反映当期现金流方面也存在一定局限,需要收付实现制加以弥补。因此,应该在多大范围、程度实行权责发生制,如何分项目、分重点、分地区实行这项改革,是需要渐进妥善解决的问题。
[责任编辑 陈丽敏]
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