构建我国政府与非营利组织互动合作关系的思考

来源:用户上传      作者: 李永旷

　　摘要：随着我国市场经济体制的完善、政府职能的转变及社会领域改革的日益深入，实现政府与非营利组织的互动合作关系成为社会变革的一种必然需求。但由于现阶段体制和制度的不完善，政府与非营利组织之间的互动关系中还存在一些困难和挑战。为此，要在我国具体情况的基础上，探索现阶段构建两者互动合作关系的可行的路径。
　　关键词：政府；非营利组织；互动合作
　　中图分类号：D630.1　文献标志码：A　文章编号：1673-291X(2007)09-0188-03
　　
　　党的十六届五中全会在通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的决议》中指出：“十一五”期间要着力政府行政管理体制改革；继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开；各级政府要加强社会管理和公共服务职能，使政府真正承担起经济调控、市场监管、公共服务、社会管理的职能。可以看出，政府职能转变仍然是“十一五”期间我国体制改革的重点。政府职能转变需要起中介或桥梁作用的组织作为载体。非营利组织自身的特性决定了它可以在政府与社会、政府与市场、政府与公民之间发挥中介或桥梁作用。因此，在新的历史条件下，探讨我国政府与非营利组织的关系问题具有重要而深远的意义。
　　
　　一、非营利组织与政府互动合作的重要意义
　　
　　非营利组织是指具备法人资格，以公共服务为使命、享受免税优待，不以营利为目的、组织盈余不分配给内部成员，并具有民间独立性的组织。民间性、自治性、自愿性及非营利性是其主要特征。我国正处于经济、政治及社会转型时期，随着市场经济体制的完善、政府职能的转变、社会领域改革的日益深入，实现政府与非营利组织的互动合作关系成为社会变革的一种必然需求。
　　
　　1．提高公共物品供给效率
　　非营利组织在公共物品领域不仅能够对政府起补充作用，而且在一定程度上能有效克服公共物品领域政府和市场双重失败问题。政府加强与非营利组织在公共物品供给领域的合作，能增加政府提供公共物品的不同方式和多种渠道，促进公共物品数量的增加和质量的改善。在计划经济体制下，从基本的“单位”组织到中央的各级党政机关，不仅担负着提供公共物品的职能，而且还全面提供私人物品，如企业办社会、机关办社会等，既严重影响企业按经济规律办事，又影响政府公正有效地提供公共物品。随着市场经济体制的逐步建立，私人物品已经完全通过市场机制提供，提供公共物品也不再是企业和机关必须承担的职责了。但是，随着企业和各级组织逐渐退出提供公共物品，政府又不能也没有能力对整个社会的公共物品供给大包大揽，我国公共物品的供给在数量和质量上都不能满足人民群众的需要。非营利组织与政府形成良好的合作关系，成为政府提供公共物品的有效补充和替代，能提高公共物品供给的质量和数量，增进社会福利。
　　
　　2．促进政府职能转变
　　非营利组织所具有的非营利性、民间性等特征使得它在某种程度上能够履行着与政府类似的公共职能。它所提供的公共服务和产品对政府而言是有益的补充和替代。因此，非营利组织的功能与政府的职能在某种状态下能达到共通。利用非营利组织的力量，向社会转移政府一部分的职能是非常明智而且富有成效的举措。从这一角度来看，非营利组织的发展对政府改革意义重大，两者之间存在一种正相关关系。因此在非营利组织与政府间建立一种互补性合作模式将为我国政府的机构改革与职能转变开创一条新的途径。
　　
　　3．推进社会主义民主政治建设
　　政府与非营利性组织的互动合作可以在一定意义上推进社会主义民主政治建设。这一意义可具体概括为“实现三个转变”：一是从无到有的转变。我国的政治文化注重权威，不太考虑个人的需要与权利。同西方国家相比，在可比的经济增长时期内，中国的“公民权利”、“治理”、“政治发展”要更多地依靠政府的仁慈。而从非营利组织在我国被认识开始，它自然就拉入到“合作的政治”的话语中，从而在这一领域实现共同探讨民主政治的发展之路。二是从形式参与到实质参与的转变。随着市场经济的确立和政策的调整，非营利组织复活，与脱离了原有组织要素(如单位解体)的公民，与新兴经济要素下的分散公民个体需要重新整合和获得社会性的愿望一拍即合。同时，非营利组织特有的自愿性、民间性等特性赋予了公民表达自我意愿、维护自我权利的良好参与渠道，这正是公民参与的实质性内容。三是从权力的单一格局向权力的网络格局转变。非营利组织复活后，权力格局发生了巨大变化。与此同时，地方、企业也获得了一定程度上的自主权。于是从政府到企业到公民个体相互之间的联系开始活跃，上下左右、横向纵向各方位联系构成一个网络状，其核心就是非营利组织。公民不再以个体的形式直接面对庞大的国家机器，国家也不用直接面对公民从而导致矛头直指，它们的中介和沟通桥梁正是非营利组织。
　　
　　4．增进社会和谐
　　政府与非营利组织之间的良性互动关系，既有利于政府的社会调控功能和整合功能的发挥，又有利于非营利组织的纽带作用和“润滑”作用的发挥。非营利组织作为政府和公众之间的桥梁和纽带，可以发挥上情下达，下情上报，预防社会与政府之间发生矛盾的作用。一方面，非营利组织能及时向政府反映公众的要求与意愿，供政府制定政策、方针及法规、法令时参考，使政府决策更为科学、民主；另一方面，非营利组织能把政府的政策意图和对相关问题的处理情况反馈给公众，并进行宣传、解释和教育，促进公众对政府政策的理解和支持。另外，非营利组织还可以发挥在利益协调、矛盾化解中的优势作用，以客观、公正的中介者的身份参与调整和斡旋，通过协商和谈判等灵活、有效的方式来防范和化解矛盾，缓和冲突，建立理性的不同阶层、不同群体的利益整合机制，将社会矛盾的解决纳入理性有序的轨道。
　　
　　二、我国政府与非营利组织关系的现实困境
　　
　　改革开放后，随着政府对社会公共资源垄断性的逐步丧失以及政府从一些社会公共领域的逐步退出，我国非营利组织获得了发展所必需的体制基础。社会问题的复杂化、尖锐化和政府的局限性，以及社会中所潜存的互助精神和社会责任感共同作用，构成我国非营利组织发展的推动力。但是，同时也要看到，由于现阶段体制和制度的不完善，政府与非营利组织之间互动关系的建立还存在一些困难和挑战。
　　
　　1．政府职能不够规范
　　市场化和民主化的推进，客观上使政府职能转变与非营利组织的发展成为相互关联的两个方面，处于主动和“强势”地位的政府的职能转变不到位、行为不规范，已成为非营利组织发展的最大实践障碍。比如社团的发展，尽管各个社团章程明晰，有着各自的宗旨、任务和工作职责，但现实却是有些社团无法完全或独立地完成这些任务和工作，其中一个重要的原因就是政府职能转变不到位，并没有把该由社会承担的职能交给社会，非营利组织的作用自然无法全部发挥。

　　
　　2．非营利组织的管理模式不够完善
　　相对独立性是非营利组织的特点之一，但在我国，由于长期的体制与观念上的定式的影响，非营利组织的自治化水平不高，政府把非营利组织作为是自己的管理对象，直接干预其内部日常管理、控制其活动范围，行政手段为主，微观管理过多，甚至采用相当严格的预防和监控模式，抑制了非营利组织的正常发展。例如，在日常管理方面政府目前采用的是双重管理体制，即民政部门和业务主管部门同时对非营利组织进行管理，随着社会的发展，日益暴露出其局限性和负面后果。一方面，导致非营利组织注册手续复杂，要找到愿意承担责任的主管业务部门很难，另一方面，双重管理部门分工不明确，责任也不好划分，导致有些方面管得过细，而有些方面却无人管理的现象出现。管理模式的局限已经成为政府与非营利组织之间建立平等的合作伙伴关系的束缚。
　　
　　3．非营利组织自身能力不足
　　我国非营利组织比较国外而言，起步较晚，能力上有许多弱势与不足。有的缺乏有力的领导和管理，无法获得必需的经费资助；有的与政府机构有着千丝万缕的联系，独立性差；有的缺乏主动性、创造性和进取精神，工作效率不高；有的缺乏对公民的号召力，人才缺乏，没有新鲜血液输入，年龄和知识结构老化等。相当一部分非营利组织虽然活动开展正常，但较少考虑新的发展方向，前途不明。有的非营利组织特别是自上而下的非营利组织，工作方式因循守旧，往往依附于某个政府部门，行政化倾向较为明显。而自下而上的非营利组织中，有些是依靠领导人的个人魅力及其艰苦奋斗创建起来的，人事、财务等管理制度不够健全，管理方法不够科学，甚至成为牟取私利的手段。非营利组织的这些不足，损害了非营利组织的社会公信力，也无法对政府管理和支持作出有效的回应，增加了政府与非营利组织有效互动的难度。
　　
　　4．非营利组织管理的法律体系不够健全
　　总的来说，我国非营利组织管理的法律体系建设有一定的成绩，对于非营利组织的发展起到了促进作用，但仍有一些不足。这表现在，一方面，立法工作滞后于非营利组织的发展；另一方面，立法的层次和质量不高，有些法律、条例侧重于登记程序，不仅与其他法规衔接性差，而且在具体问题上缺乏可操作性。至今还没有真正完整的非营利组织管理的法律政策体系。目前的法律法规的制定，更多的是政府从自身角度考虑，从有利于对非营利组织进行管理和控制的角度出发而设计的。现行的非营利组织管理的法律法规所带有的控制、限制的基调及其制度性规定，在相当长时间内会成为制约我国非营利组织发展的因素，也是建立政府与非营利组织平等、良性的互动关系的制度性障碍。
　　
　　三、构建我国政府与非营利组织互动合作关系的路径选择
　　
　　依据我国现阶段的具体情况，要构建政府和非营利组织之间互动、互补的合作关系，应该重点从以下几个方面着手：
　　
　　1．明确政府在公共管理中的主导地位
　　国家、市场、非营利组织是现代社会经济资源配置的三大机制，它们各自独立又相互渗透、相互依赖和补充。其中，市场机制中，企业的市场性质决定了其不可能将承担社会事务作为其主要职能。政府机制在面对复杂、多样的公共事务时，难免会出现失灵的现象。非营利组织由此应运而生，成为政府和市场的必要的补充，成为公共事务管理中的一个不容忽视的重要主体。但承认非营利组织在公共管理中的重要作用，并不能否定政府在多中心治理中的主导作用。政府在当代社会发展中仍然具有十分重要的作用。政府不但要提供基础性公共物品，还要为其他提供公共物品的主体提供制度激励，规制其负外部性，保护公众的利益。政府、企业、非营利组织在公共事务治理中是相互补充的关系，政府在其中是不可取代的主导地位。特别是在我国，社会力量还很弱的情况下，强调政府在多中心治理中的主导作用更具有现实意义，是构建政府和非营利组织之间良性互动关系所必须始终明确的前提。
　　
　　2．要加强政府和非营利组织的沟通
　　一方面，政府应建立与非营利组织的多种沟通渠道，增加对非营利组织的了解、信任和支持。随着改革开放的深入，我国已逐步认识到非营利组织在公共管理中的重要作用，已不再将非营利组织视为影响社会稳定的可能因素，而将其作为政府管理的一个值得信任的补充和助手。但从政府目前对非营利组织的有关政策和法规中仍可以看出，政府对非营利组织还缺乏了解和沟通，要加强政府对非营利组织的信任还需要政府的进一步努力。政府应该建立与包括非营利组织在内的外部组织的联络机构，增加与非营利组织、与公众的沟通渠道并使之正式化，另外还要对政府公务员进行与社会组织进行合作方面的培训和教育。另一方面，非营利组织要重视与政府建立良好关系，主动与政府进行沟通，通过积极协助、配合政府，取得政府的信任和支持。我国非营利组织起步晚，相对于政府来说处于弱势，在获取生存所必需的资源方面还有赖于政府的帮助和扶持。目前，我国非营利组织的一个重要任务就是要获得政府的支持和信任，获得包括社会合法性、行政合法性、政治合法性、法律合法性在内的四个方面的合法性。非营利组织应该加强自身能力的建设，承担起更多的社会服务职能，提高提供社会服务的质量，赢得公众的信任和良好的声誉，从而获得政府的认可和信任。
　　
　　3．平衡政府和非营利组织之间的责、权、利关系
　　非营利组织作为公共管理的主体之一，在参与公共事务的治理过程中不可避免会与政府发生责、权、利方面的关系。建立政府和非营利组织之间互动合作关系，必须平衡两者之间的责、权、利关系。(1)平衡政府与非营利组织之间的权力关系。完全依靠政府来进行公共管理不能取得最好的效果，政府必须把一部分权力分离出去，还权于社会，而非营利组织就成为承担这些职能的社会组织。非营利组织的权力一部分来自其担负的职能，另一部分来自于政府下放的公共权力。从这个意义上说，政府与非营利组织之间的权力关系，实质上是两者之间在职能分配上所产生的关系。目前，我国政府与非营利组织的职能分配应该是：在政府不能或不愿做的事情上发挥非营利组织的作用，政府予以充分的授权和支持；在政府行政手段和社会自治方式都可以完成的事情上，尽量发挥非营利组织的作用，政府只履行市场和非营利组织都无法完成的职能。(2)平衡政府与非营利组织之间的利益关系。非营利组织是为了弥补政府提供公共服务的缺陷而产生的，面对日益多样化的公共需求，政府需要非营利组织共同来提供公共物品和公共服务，政府与非营利组织都是公共事务管理的主体，从这个意义上来说，两者的利益是一致的，都是公共利益。为了实现公共事务管理方面的利益共享，政府应当在政策、制度上给予非营利组织充分的支持，比如税收优惠政策，财政资助政策、项目引导政策等，从而达到非营利组织和政府之间的权利平等、待遇互惠、利益共享。从非营利组织角度看，解决资金方面的问题是处理与政府利益关系的关键。非营利组织应当拓宽筹资渠道，走多元化筹资的道路，从政府、企业、个人等多方面筹措资金，拓宽自己的发展空间。(3)平衡政府与非营利组织之间的责任关系。政府的责任在于建立公平竞争的公共服务体系和资助管理机制，确立公共服务的标准，为公众提供公共服务信息，要明确申诉程序，保证公众获得的公共服务的质量。而非营利组织的责任除了要完善自身管理机制，更要保证有效合法地利用资源来提供合格的公共服务。在这个分权的过程中，要平衡政府和非营利组织的责任，目前的关键在于建立一套完善的机制来平衡多样化的责任和使命。
　　
　　4．加强非营利组织管理的立法
　　政府与非营利组织的权利、利益、责任是相互关联、相互统一的，在确定两者之间的责、权、利关系之后，关键就是要将其规范化、法制化，这是实现两者互动合作关系的保障。加强非营利组织的立法，实现政府与非营利组织关系的法制化，不但可以依法促进非营利组织的发展，发挥其在公共事务中的积极作用，还有利于政府依法对非营利组织实行有效的引导、控制和管理。要规范政府和非营利组织互动关系的发展方向，必须设计一套明确的能够得到实际推行的制度框架，从而建立起法律治理的机制。非营利组织的相关特点决定了非营利组织法制建设应当要适应社会政治、经济发展的需要，对非营利组织的发展有推动作用，既要保障人民民主权利的实现，也要便于政府管理。因此，目前急需建立一套规范两者之间关系的法律体系，首先在宪法中规定公民结社自由的权利是基础，这在现行宪法第35条中已做了规定，“中华人民共和国公民有言论、出版、结社、游行、示威自由”。第二，要建立与宪法相衔接的非营利组织基本法。第三，要建立与非营利组织基本法相适应的行政法规，与行政法规相适应的地方性法规以及各种具体的规章制度。
　　
　　[责任编辑　国胜铁]

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