美日农业补贴政策及其借鉴

来源:用户上传      作者: 蔡学玲 薄文宾

　　提要近年来,伴随WTO《农业协议》的实施,许多国家把直接收入补贴,特别是与当前产量和价格脱钩的收入支付政策,作为国内农业支持的重要手段和改革方向。从我国情况看,国内粮食流通领域价格支持的低效率和高成本暴露出的弊端越来越明显。因此,遵循国际农业支持与补贴政策发展方向,实施直接收入补贴,就引起越来越多的关注。
　　关键词:农业补贴;绿箱;黄箱;价格支持
　　中图分类号:F32 文献标识码:A
　　
　　一、我国农业补贴现状
　　
　　我国农业补贴始于20世纪五十年代的 “机耕定额亏损补贴”,以后逐步发展到以流通环节为主的生产、流通、贸易等领域的补贴。据报道,目前我国政府每年对农业实际补贴率为财政支出的2%～3%,大大低于我国政府对WTO组织8%的承诺。其中“绿箱”措施的农业补贴,1996～1998年平均补贴为1,514.16亿元人民币,其中政府 “一般服务”、粮食安全储备两项补贴分别占52%和25%,其他补贴如救济、扶助、农业生态建设,尚无对农民的直接补贴。“黄箱”政策补贴,主要是粮食、棉花定价收购及保护价收购,农业生产资料价差补贴。据国务院发展研究中心信息网提供的研究成果,政府对粮、棉等特定产品处在负保护水平。即,1996～1998年我国特定农产品的年均AMS为-256亿元,这就是说,政府对农民不是采取价格支持而是以低于国际市场价格的国家干预价格,从农民手中调走了252亿元的利益。对特定农产品的负保护水平逐年下降,1996～1998年间,特定农产品AMS总量分别为-348.8亿元、-200.53亿元、-186.22亿元。
　　
　　二、发达国家的农业补贴政策及其借鉴
　　
　　(一)美国的农业保护政策及其借鉴。美国1996年后实施新的农业政策。一是改价格支持政策为直接支持农民收入政策,并计划7年内给农民收入补贴为356亿美元。取消了原目标价格与市场差价补贴,保留最低保护价。农户根据种植面积和常年产量及最低保护价,便可以对预期收入进行测算,既使农产品价格随行就市,又保障农民收入。二是推出保障农民收入的新政策。这包括“作物收入保险计划”与 “市场损失补助”,并连年增加农业补贴支出达200～300亿美元,以帮助农民克服市场经营风险与自然风险。三是在补贴政策工具上,推行一系列新举措,主要是:①推行“营销援助贷款和贷款差价支付”。即对各种产品规定了新的贷款率,以农产品做抵押可从政府获得贷款额,当市价低于贷款率,农民放弃抵押品而不还贷;当市价高于贷款率,农民要回抵押品并出售,对市价低于贷款率的部分由国家补贴;②直接支付。其基期面积由1991～1995年平均值更新为1998～2000年平均值。支付面积达基期种植面积的85%,从而提高了原有产品的直接支付率;③反同期支付。由1998年“市场损失援助”演变而来。新法案规定了目标价和有效价,并界定当市价低于贷款率,有效价等于贷款率与直接支持之和,即市价+营销差价支付+直接支付=有效价。四是在补贴政策的弹性上具有较大灵活性。以不挂钩的直接补贴替代了典型形式的“生产灵活性合同补贴”,使生产者无论生产什么,生产多少,其所享受的补贴均不受影响,从而提高了大宗农产品的补贴率。
　　针对美国的农业补贴政策我国所应该借鉴的地方:
　　1、遴选补贴重点,加大补贴力度。在农业补贴中,调整补贴结构与增加补贴数量同等重要。①重点补贴优质化、专用化农产品、绿色产品以及精深加工的农产品生产;②农业投入品以良种和节水型灌溉中的水电费补贴为主,其中良种补贴又要向大豆、玉米、小麦和棉花倾斜,以降低产品生产成本;③对受冲击较大的粮棉油糖等敏感性农产品主产县的中低收入纯农户和兼业户进行补贴;④以贴息贷款和直接补贴农产品基地建设的方式,重点支持农业产业化龙头企业的收购、加工和销售活动。
　　2、加快农业管理体制改革步伐,提高农业补贴效率。①围绕农业补贴,成立协调机构;②在重要农产品主产区,成立区域性的农业行业协会,帮助政府有关部门调查行业损失,摸清农民的收入及受损情况,降低农民收入补贴发放的运行成本。
　　3、继续鼓励并大力推进农业结构的战略性调整。我国加入WTO后,农业的国际市场竞争实质上仍然是农产品品质与价格的竞争。今后,我国政府对农业的支持重点应放在不断促进农业生产结构的调整优化上。必须推进优势农产品的区域化布局和形成规模化主产区,建立具有国际竞争优势的名牌农产品种植带、养殖带;重视采取“公司+农户”、“订单农业”的形式,大力扶持龙头企业走农业产业化路子,努力降低我国单位农产品的生产成本,提高农副产品价格竞争力。
　　4、美国对于技术性贸易壁垒的应用是其加入WTO后进行农业保护的主要手段。我国在加入WTO后,在农业补贴很多方面将受到国际规则的限制,那么技术性的补贴或保护将会大大加强我国农产品在国际市场上的竞争力。所以,对于美国的技术性贸易壁垒是我国应该借鉴的重点。
　　5、美国农业高度发达,国家对于农业的重视程度非常高。我国既然作为一个农业大国,那么农业即为我国的立国之本,对于农业用地应该建立一个完善的保护体制。具体做法:一是将开荒、草场改良、造林补助费、粮食风险基金、地方油价补贴、出口粮亏损补贴、棉花出口差价补贴、退耕还林粮补贴等,国家和地方在土地征购税收收益拿出一部分集中使用,逐步扩大直接补贴的范围、品种、标准;二是建立国家土地抵押与补贴银行,综合办理其补贴服务业务。①土地持有产权定期金抵押;②土地产品抵押贷款;③代缴代扣退休金、生活保障金、医疗保障金;④对农民直接补贴等业务,设置农民个人资产产权账户,使补贴资金直接进入农民个人财产账户,减少中间代办环节,节省代办成本,确保农民享受补贴。
　　(二)日本的农业保护措施及其借鉴。日本为应对WTO农业规则,自1995年起大幅度调整本国的农业政策。一是推行新粮食法,减少大米流通的政策管制比例,允许5年内进口大米达到本国消费量的8%;二是颁行大米流通法、农业基本法及农业改革方案,逐步减少粮食的价格支持,加大一般服务及农业公共品的投入;三是农民投资建立和改造农业生产设施,可以获得政府的65%～85%的补贴及部分贷款,拓宽农业投资渠道及融资渠道,其补贴额仍高达204亿美元。
　　1、“绿箱”政策保护与财政补贴方面。1995年开始,日本较大幅度调整了对农业的财政支持政策,主要是在WTO规则允许的“绿箱”政策范围内,从过去以补贴生产、流通环节转向支持农业的公共性服务、农业基础设施及支持生产结构调整等方面。以1997年为例,政府的农业预算用于“绿箱”政策范围内的资金补助达220亿美元,其重点补助对象主要是涉及政府职能的农业基础设施建设、农业技术研发与普及推广、动植物防疫与检疫、农产品批发市场建设、重要食品的公共储备(主要是大米、小麦、大豆、饲料谷物)及国内的食品援助(主要是学校用米);其次是补助农业生产者,包括有助于提高农民收入、农业灾害救济及生产结构调整等方面的补助。上述“绿箱”政策补助占当年政府农业预算支出的90%,表明其农业的财政补贴已经绝大部分用于WTO农业协定所允许的保护范围内。
　　2、“黄箱”政策保护与农产品价格支持方面。日本政府的“黄箱”政策主要采取进口加价或提高国内批发价的方式,使得农产品国内销售价大大高于进口平均价,从而达到间接保护本国农民利益和农业生产的目的。1995年以来,该政策所产生的庞大价差,涉及的资金规模(尽管财政直接补贴仅占很少比例)甚至超过“绿箱”政策。从主要农产品受“黄箱”政策两种手段保护的构成比重看,大米、肉制品、牛奶及小麦、砂糖、大豆等的价格保护比重分别占96%、85%、75%和97%;由财政直接支付给生产者的比重分别占4%、15%、25%和3%。可见,尽管不同的农产品在“黄箱”政策范围内受保护的方式与程度有所不同,但上述主要农副产品受价格保护的程度都相当高。

　　3、“农协组织”的广泛应用。日本是一个实行市场经济的国家,国家的经济活动“市场化”得比较充分,但农业领域“非市场化”的色彩却极浓,农业已成为政府干预最多、财政影响最大的部门。日本农业的运行模式是通过高标准、规范化、法制化的农产品市场体系来实施的,特别是对农产品流通的调控,基本上是通过批发市场进行的。在日本,政府是开办农产品批发市场的主体,日本的价格管理始终是把市场发育和供求管理结合起来的。同时,日本政府调控农业发展的一些措施,有些还是通过农协委托批发市场中的批发者执行的。“农协”作为日本的农民合作社,其最大的特点是具有半官、半民的性质。每一个农民都加入农协,农协通过它的各项事业组织、基层组织、各级联合会在农村形成了一个遍及农业生产、农业信贷、农资供应、农产品销售、保险、医疗、生活指导、信托等领域的网络,它在农民与市场之间架起了桥梁,市场、企业、农民以农协为中心,形成了农业产业一体化的联合体。而批发市场的开办要经过各级部门批准,并制定和修改了《批发市场法》,加强了以批发市场为中心的市场体系对农业生产和流通的调节作用。
　　我国对于日本农业保护政策的借鉴意见:
　　1、有选择地引入绿箱中的收入补贴政策。①减免受冲击严重的粮棉油糖等农产品主产区、贫困地区以及受灾地区有关农产品的税收和村提留、乡统筹费。这些地区的地方政府由此发生的财税收入减少额,由中央政府转移支付解决。②建立农业保险补贴制度。第一,重点对粮棉油糖等敏感性大宗农产品以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口创汇产品进行保险补贴;第二,成立政策性农业保险机构。③设立结构调整专项补助资金。
　　2、充分利用微量标准允许的黄箱补贴,重点加大特定产品的补贴力度。①由多家部门联合成立一个专家组,及时跟踪、计算并由外经贸部世贸组织司或其他有关部门公布权威的综合支持量,以避免数据多头计算影响决策;②以微量允许标准为限,优先追加特定产品和大豆的补贴资金。既要从进口农产品增加所带来的新增关税中支付,也要从其他新增财政收入中划转一定资金补贴受冲击大的农产品;③将某些非特定农产品的支持转入特定农产品的支持中,以腾出非特定农产品的补贴空间;④免除曾收取的农产品运输基金,明确并增加小麦、玉米、棉花等特定农产品和大豆的运输补贴;⑤设立贷款担保基金,增大产业化龙头企业的贴息贷款规模,扩大贷款担保范围,同时减免税收。
　　3、试用蓝箱补贴政策。①对羊毛受冲击严重的内蒙古和新疆主产区的牧民,按3年平均饲养量的50%给予一定金额的资金补贴;②对吉林、黑龙江受冲击最严重、缺乏再生产周转金的大豆和玉米主产县的纯农户,按耕地面积50%进行一定金额的收入补贴。
　　4、借鉴日本“农协”经验。中国农业改革一开始就是以市场为取向的,所以农业的发展很大程度上不是在原有基础上的提高过程,而是补足“欠账”,发挥潜力的过程。在补足“欠账”之后,由生产责任制带来的初始“制度刺激”的效应开始丧失,进而在市场因素渐增的背景下,农业的弱质性逐渐显露出来。我国的农业保护过程也是把分散的小农式的传统农业体制向集约化、规模化的现代体制转变的过程,这一点与日本的农业保护很相近。因此,行政干预在农业保护过程中不可避免,如行政干预极易演变成行政干扰,对农民的各种摊派屡禁不止,这不仅是各级政府有令不行的问题,还有着中国农业运行模式方面存在“梗阻”的体制原因,政府在农业保护问题上可谓是进退两难,既想保护农业,又无法从制度上避免由农民来补偿下级政府的行政开支不足的现实。
　　
　　三、总结
　　
　　美日的农业补贴政策是发达国家最具代表的,他们的农业补贴政策对于我国在加入WTO后农业的发展具有指导性的意义。
　　(一)适应WTO农业规则。世贸组织关于农业实行更自由化和市场化的政策,其关键在于政府既要减少国内支持政策对生产和贸易的扭曲影响,又不能使农民的利益受到损失。科学完善我国的土地产权制度安排,是保护和促进农民致富奔小康的基础性制度安排,必须探索创新。
　　(二)实现农业补贴目标多元化。要摒弃过去财政补贴 “只能补贴国企”,不能补给农民“装入个人腰包”;只能进行价格补给,不能进行直接补贴;只能照顾流通环节,难以顾及生产环节等传统观念。通过农民土地持有产权制度与农业补贴的配套改革创新与完善,使农业补贴政策措施灵活多变地运用,实现农民富裕、农村文明、环境可持续发展、社会全面进步等多元目标。
　　(三)改革农业补贴的方式。要借鉴发达国家科学求实的农业补贴方式,根据我国财力状况安排农业补贴的总额及其比率,着重寻找提高农业补贴效率最佳实现形式。
　　1、改间接补贴为直接补贴。“直接补贴”不仅会成为农业起飞的强大推动力,而且会在流通体制、行政管理体制等方面节省国家管理的运行成本,从源头上减少滋生“跑部钱进”的土壤。具体措施:①改粮食风险基金从流转环节补贴为生产环节补贴,以弥补国有粮油企业不再按保护价收购农民余粮,预期市价下跌,农民的利益损失;②按经济带的比较优势建立并推行良种补贴制度,引导农产品生产向优势产区集中,推动农产品生产向专业化、优质化、规模化方向发展;③推行改善地力、提高肥力、恢复林地、草地自然生态补贴制度,推动地力结构的改善,提高土地产出率,遏制荒漠化、水土大面积流失,促进国土的持续良性开发利用。
　　2、以土地面积为补贴客观依据。国内外经验表明,无论采取什么样的方式计算补给农民的款额,都要以农民土地持有产权所承担的土地面积作检验,并最终落实到农民手里;否则,农业补贴就会变味。具体办法是:①按照国际通行的大宗农产品的“种植面积为主”补贴,改善地力的计税面积为辅补贴,既有利于保障大宗农产品产量的持续稳定增长,又有利于保护农村生态势环境;②科学制定补贴标准。主要是根据财力状况,逐步起步,使农民看得见、摸得着补贴,即便低一点也行。只要建立了补贴的“激励-约束”与导向机制,就会收到良好的效果。
　　3、以关系国计民生的大宗农产品为补贴重点。发达国家虽财力雄厚但并非对所有农产品实行补贴。我国财力不足,种植情况复杂,只能根据农民的种植习惯,从确保我国的粮食安全、改善饮食结构、提高脂肪摄入量、提升国民身体素质出发,科学确定补贴的大宗农产品品种,如粮、棉(麻)、油、豆等蛋白作物与牛羊等动物,以引导其种植和持续稳定高产。
　　(作者单位:河北师范大学商学院)
　　
　　主要参考文献:
　　[1]张德元.我国现阶段究竟要不要增加农业补贴.中国农网,2003.8.16.
　　[2]刘畅.两会共识:工业应该反哺农业了.中国青年报,2003.3.18.
　　[3]林毅夫.中国还没有达到工业反哺农业阶段.南方周末,2003.7.17.

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