我国海事系统船舶港务费现状分析
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作者: 范大军
随着我国国民经济的迅速发展,特别是在加入WTO以后,我国的对外经济贸易持续快速增长,进出口交易日益频繁,这同时也带动了港口经济和航运业实现跨越式发展,从而带动对外贸易的迅速增长,势必促使港口吞吐量逐年上升,而交通事业单位正是通过港口的吞吐量来实施船舶港务费征缴工作,因此了解和分析海事系统船舶港务费的现状必然对港口的发展有积极意义。
一、船舶港务费的性质和历史沿革
船舶港务费是港务监督机构向船舶所有人或经营人收取的行政事业规费,也是港务监督机构规费征收中的主要费种,专项用于港务监督机构的事业经费,实行“收支两条线”管理。海事系统隶属交通部,由交通部海事局、自属省或内河水域海事局及自属海事局下设的各地方海事局组成,实行垂直领导、分级管理体制,根据法律、法规授权,负责行使船舶签证、管辖水域航行安全保障、水上设施检验、防止水域油污、船舶事故调查处理等海事执法职能,其主要收入来源为船舶港务费,约占海事系统整个规费收入的98%以上。船舶港务费是国家对营运船舶及有关水上施工作业设施征收的行政规费之一。按照交通部、财政部关于港务费收支管理的规定,交纳船舶港务费是船舶所有人、经营人的法定义务;向船舶所有人、经营人征收船舶港务费是国家海事机构及其分支机构、派出机构的法定职责。
一直以来,水上交通安全管理工作是水上运输管理工作的一项重要内容。新中国成立至八十年代中期,由于港务局是政企合一单位,因此港务监督机构一直作为港务局内设机构,实行“一门两牌”的管理体制。船舶港务费也作为港口收费项目之一,一直纳入《港口费收规则》进行管理。1986～1988年国务院决定进行港口体制改革,实行政企分开,港务监督机构成为独立的行政执法单位,并将船舶港务费从港口收费调整为行政事业收费。
目前,我国征收船舶港务费的相关法规主要有:《中华人民共和国港口收费规则》、《国内水路集装箱港口收费办法》、《港口建设费征收办法》、《长江干线船舶港务费征收办法》、《港务费收支管理规定》等,这些法律法规具体规定了我国水路交通规费的征收对象及范围、计费单位和进整办法、以及各项规费(包括货物港务费引航、移泊费、拖轮费、停泊费、开关舱费、港口作业包干费、货物堆存保管费等等)的具体征收标准。在我国,船舶港务费、海事处理费、船员考试费、船舶登记费、水上危险货物监督管理费、海事复查费等行政事业性收费都是水路交通规费的组成部分,其中大部分规费的收取标准是按费额或费率向船舶运输单位或个人计征。
船舶港务费是海事系统交通行政事业单位的管理机构和人员经费的主要来源,同时又是海事部门为加快交通基础设施建设而进行引资、贷款、融资等筹集资金的铺底钱,是偿贷信誉后盾,同时船舶港务费还能为我国交通事业的发展提供长期稳定的资金来源。此外,船舶港务费对我国港口战略投资、航运安全投资、交通重点项目的建设、交通基础设施的维护和加强行业管理做好资金保证,对我国交通事业的振兴,起着重要的促进作用。
二、当前船舶港务费征收存在的问题
(一)船舶港务费未能形成统一征收标准。由于历史及其他一些因素作用的结果,目前在我国现行的船舶港务费具体收费标准主要有三个:一是航行国际航线的船舶港务费依据交通部1994年《中华人民共和国港口费收规则》(外贸部分)及国家计委《关于确认交通部1994年公布调整航行国际航线船舶港务费标准的复函》(计司价格函[1995]123号)文件收取,收费标准为:船舶每进港或出港一次,各征收船舶港务费每净吨(拖轮按马力)0.71元;二是航行沿海航线的船舶港务费依据国家物价局、财政部《关于发布交通部水上安全监督收费项目及标准的通知》([1992]价费字191号)文件收取,收费标准为:船舶每进港或出港一次,各征收船舶港务费每净吨(拖轮按马力)0.25元;三是航行长江干线内贸船舶港务费依据国家计委、财政部、交通部联合发布的《关于颁布<长江干线船舶港务费征收办法>的通知》(交财发[1997]93号)文件收取,收费标准为:船舶每进港或出港一次,分别按船舶净吨或马力0.55元择大征收进口或出口船舶港务费。在实际的工作中,对第一、二类船舶,如系空进实出或实进空出,则分别按每净吨(拖轮按马力)0.71元和0.25元收费,如实进实出,则分别按每净吨(拖轮按马力)1.42元和0.50元收费,空船均免征船舶港务费。对第三类船舶无论是空进实出、实进空出还是实进实出均按每净吨(或马力)1.10元的标准征收,并比较其船舶净吨和马力孰大原则进行收费;对于中途停靠的货轮,又以中途装卸的货物吨数按0.55元/吨的标准收费。从以上表述可以看出,我国的船舶港务费征收标准不统一,这种收费标准的差异性和多样性,客观上形成了我国目前不同的船舶到达同一港口的收费标准不同,同一船舶到达不同的港口收费标准也有差别的不正常现象,从而造成了船舶与船舶之间、港口与港口之间以及海事管理部门之间一定的不平等性,这与我国目前社会主义市场经济的发展要求是相悖的。
此外,由于地方海事局的成立,对海事管辖水域进行划分,造成的这种船舶在同一港口不同海事管辖水域收费标准的执行不同,还会在不同程度上影响执法形象。如福建省地方海事局对内河船舶征收船舶港务费为每净吨0.35元,一般采取定期征收办法,而国家海事局执行标准却为每净吨0.25元,是以航次征收。由于征收的条件及费率标准长期没有形成统一规定,有时一港两个海事管辖水域会出现交叉收费,或重复收费的现象,严重影响了海事执法的严肃性。
(二)船舶港务费的收费依据存在一定的笼统性。仔细查阅自上世纪九十年代我国先后颁布的有关船舶港务费的一系列收费文件,我们从中可以看出,其普遍存在着定义不清、过于笼统和缺乏可操作性的缺陷,这就在客观上使我国广大的船舶港务费征稽人员对文件的理解不一,从而最终形成在实际工作中对执行文件产生或多或少的偏差,同时也可能会使相关单位和部门对船舶港务费征收工作的审计检查缺乏统一的尺度,甚至可能导致船舶港务费征稽人员与船舶单位或船主之间产生一些不必要的冲突及矛盾。就以长江干线的内贸船舶港务费为例,其收费依据的笼统性问题就十分严重,主要体现在以下几个方面:
首先,“港口”的概念和范围比较模糊。由于《长江干线船舶港务费征收办法》(交财发[1997]93号)文件对港口一词并未作具体的定义和解释,相关部门也未制定相关的船舶港务费征收办法实施细则,因此文件中的进出港究竟指的是出A海事局管辖港口进B海事局管辖港口?还是指在某一海事局内按管辖的水域划分的各海事处辖段?还是指各海事处下辖的办事处辖段?不同的理解和解释,会使船舶单位所负担的船舶港务费有明显的差别。
其次,船舶运输的始发港、目的港与中途港未作明确定义。由于《长江干线船舶港务费征收办法》(交财发[1997]93号)文件第六条第三款明确规定在中途港停靠的货轮(含驳船船队)以中途装卸的货物吨数或加减集装箱的箱数,按规定费率计征船舶港务费。因此,船舶运输的始发港、目的港与中途港如何正确定义就直接关系到船舶港务费计征数量的多少。目前,在实际工作中一般有两种操作方法:一种是以船舶签证的始发港、目的港与中途港为依据,凡中途停靠的都按中途港计算船舶港务费;另一种是按货物实际装卸情况来确定,凡空船来港或来港后卸完全部货物的作为始发港或目的港,否则全部按中途港计算收费。而这样两种操作方法的最终选择,也会使船舶单位所负担的船舶港务费产生一定的差异。
最后,文件中对于内外贸船舶并未作出明确具体的界定。由于内外贸船舶港务费收费标准存在着较大的差异性,因此对于内外贸船舶的具体界定就显得比其他问题更为重要。在现有的船舶港务费收费文件中因未涉及到明确的内外贸船舶的具体定义和界定,故在实际工作中会产生一系列难以回答或明确回答的问题:是以货物还是船舶本身来界定船舶的内外贸性质?国际航线船舶从事内贸运输应按什么标准收费?从国外某港口直接进口后再出口国内某港口或者从国内某港口进口后再直接出口国外某港口又将会如何收费呢?诸如此类的问题会接二连三地出现,而如果对这些问题不能够予以明确作答,势必会造成船舶港务费征收工作的混乱,从而在一定程度上影响到这项工作的正常开展。
(三)船舶港务费征收文件缺乏一定的科学合理及全面性。前面我们已经提到了我国船舶港务费的征收工作中存在着收费标准不统一,没有做到同港同费、同船同费的缺陷,除此之外,我们仍以长江干线的内贸船舶港务费征收为例,其征收文件中有欠缺科学性、合理性及全面性之处。
对于长江干线内贸工程作业船舶的收费,《长江干线船舶港务费征收办法》(交财发[1997]93号)文件规定:凡从事经营性水上水下施工作业的工程船每进港或出港一次,分别按规定费率计征一次船舶港务费。由于工程船在某水域施工作业一般时间都比较长,个别的特殊施工作业船,如长江大桥施工船作业时间长达五六年之久,对这类船舶的监管,海事部门往往会花费巨大的人力、物力和财力,如按文件规定与来港作业几个月、甚至十几天的工程船一样仅征收一次进出港船舶港务费明显有失公平合理,因此如何科学合理地修订收费标准就显得十分必要。
此外,在长江干线内贸船舶港务费征收的实际工作中经常会遇到船舶单位因运输作业计划临时改变等原因形成的到港船舶空进空出情况;另外还存在着拖轮单放的情况,对于此类船舶是否收费,如何收费,这在《长江干线船舶港务费征收办法》(交财发[1997]93号)等文件中均未作出明确的规定,而作为一个尚未制定具体实施细则的可操作性政策文件,其涵盖的内容必须要做到相对比较全面,否则在实际工作中碰到此类情况就无法操作。
(四)对特种船舶征收船舶港务费缺乏依据。目前,我国对于特种类型的船舶征收船舶港务费缺乏应有的法律、法规依据。虽然1992年财政部、国家计委对船舶港务费的征收作出了规定,批准了水上安全监督船舶港务费收费项目及收费标准,但对船舶港务费的征收范围及免征条件等情况并没有作出明确规定,至今也没有制定过船舶港务费征收相关实施细则,因此在执行征收港务费工作过程中,一方面容易给缴费方钻了政策上的空子;另一方面也会在无形中给执法人员增加工作上的难度。如港内作业的工程船、挖砂船收费问题,渔业船舶参加社会运输收费的问题,从事短途货物运输及短途客渡船收费问题等等,都没有规定是否征收,而如若要征收这类船舶的港务费,又应该如何去确定其征收航次呢?这在实际工作中都是十分棘手的问题。
此外,对各种特种类型船舶征收船舶港务费的计费单位不明确,也为港务费征收的实际工作增加了不少麻烦。随着经济的不断发展,水上运输生产格局发生了较大的变化。从事水上水下施工作业的土程船、挖砂船、高速客船、快艇等特殊种类的船舶不断出现,原有船舶港务费征收以净吨(拖轮用马力)为计费单位,已无法满足当前船舶港务费征收工作的具体需要。
三、影响船舶港务费的因素
正如前文所提到的,船舶港务费收入与对外贸易额之间的增长速度存在着一定的差异,那么产生这些差异的原因有哪些?影响船舶港务费收入的因素又有哪些?针对问题,本文对我国多个地区的交通行政事业单位进行了实地调研,在调研过程中着重了解了船舶港务费的收费构成、收费标准以及收费流程等,结合实证研究结果经过总结分析,将产生差异的原因及影响船舶港务费收入的因素归纳为以下几点:
(一)进出口贸易比例不同。从前文了解到对外贸易额与船舶港务费有着很强的相关关系,船舶港务费伴随着对外贸易额的增长而增长,但相同的对外贸易额,如果进口货物与出口货物比例不同,所带来的船舶港务费也是不同的。作为对外贸易进出口的运输路线之一,对外贸易额的增长,必将带动港口吞吐量的增长。外贸进出口比例不同就集中体现在不同港口不同时期的内贸货物吞吐量与外贸货物吞吐量比例不同,这是影响各地区交通行政事业单位征收的船舶港务费增长速度不一致的最主要原因。
在一定的港口货物吞吐量水平下,各港口之间会存在着内、外贸货物比例不同的情况,这就直接造成了船舶港务费收费构成的不同。以船舶港务费为例,由于航行于国际航线的船舶与航行于国内航线的船舶收取船舶港务费的费率不同,按照国家有关规定,船舶港务费的收费标准为:内贸0.25元/每净吨(马力);外贸0.71元/每净吨(马力),长江干线港口0.55元/每净吨(马力)。可见,这种费率的差异性直接影响船舶港务费的多寡。因而内、外贸进出口比例不同,意味着内、外贸货物吞吐量比例的不同,也就导致了船舶港务费收入水平的差异性,最终影响了船舶港务费的增长速度。
(二)船舶满载率的不同。在一定的港口货物吞吐量水平下,大多都会存在着进出港的船舶空载率和满载率的不同。同样以船舶港务费为例,船舶满载率的不同会造成船舶港务费收费净吨的不同,这也会使得船舶港务费收入水平产生差异,从而使得船舶港务费的整体收入水平在不同地区、不同时期存在着一定的差异,这也就会导致其船舶港务费同港口货物吞吐量之间的依存关系产生差异,间接影响到船舶港务费与对外贸易额之间的增速差异。
(三)对外贸易额、港口吞吐量等统计数据的虚报。我们还要考虑到对外贸易额、港口货物吞吐量及集装箱吞吐量等统计数据的虚报浮夸的问题。不能保证所有的数据都是真实有效的,不排除相关部门为了追求政绩而对各种统计数据弄虚作假的情况存在,如果以上情况事实存在,那么必将影响到最终船舶港务费同对外贸易额之间的相关关系,使两者的未来走势发生偏离。因此,这一因素也是本文在研究中不能不加以考虑的。
四、政策建议
船舶港务费是交通行政事业单位的管理机构和人员经费的主要来源,同时又是交通部门为加快交通基础设施建设而进行引资、贷款、融资等筹集资金的铺底钱,是偿贷信誉后盾。因此,船舶港务费对我国国民经济建设和社会发展,对我国交通事业的振兴,起着重要的促进作用;为交通重点项目的建设、交通基础设施的维护和加强行业管理提供必要的资金保证。
改革开放以来,我国的对外贸易发展取得了举世瞩目的成就,可以说与港口、铁路、航空等进出口交易渠道的基础设施建设是分不开的,而船舶港务费等交通规费正是这些基础设施建设的坚强资金后盾。然而,目前的进出口门户的交通基础设施状况仍然无法满足日益增长的国民经济及对外贸易发展的需要,必须加大投入,加快港口、铁路、航空等基础设施建设。而具体到要改造一个港口、建造一个泊位的成本是很高的,此外随着全球化进程的加深,航运安全战略投资问题愈加重要,而这些投资都必须要有强大的船舶港务费作为资金来源。
通过本文研究发现,船舶港务费的增长速度要滞后于对外贸易额的增速,不同地区的增长速度差异较大。长三角、珠三角两个地区的对外贸易额占全国对外贸易总额的65%以上,而这些地区的船舶港务费却仅占全国的50%,港务费征收情况并不令人满意。考虑到我国对外贸易发展、基础设施建设和航运安全战略投资的迫切需要,本文建议有关部门应根据目前我国对外贸易额飞速发展的现状来适当提高船舶港务费的征收标准,以适应我国对外贸易经济和港口吞吐量的发展需要。交通行政事业单位应及时调整规费征收政策、适当提高船舶港务费征收标准、大力加强征管工作的力度,以保证船舶港务费对我国对外贸易的促进作用顺利实现,加快国民经济建设和社会发展的步伐。
(作者单位:辽宁海事局)
主要参考文献:
[1]刘慧敏.浅谈船舶港务费的征收.中国港口,2006.
[2]张大庆.港务费征收改革思路.中国水运,2003.
[3]张延安.浅议沿海港口船舶港务费收入分析与预测.交通财会,2006.6.
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