基于公共财政视角的主体功能区建设

来源:用户上传      作者: 高媛媛

　　提要“十一五”规划明确提出将我国国土划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。基于公共财政视角，中央财政应当对限制开发区和禁止开发区居民进行生态补偿。本文结合云南实际情况，通过分析现行转移支付制度在实施生态补偿功能时存在的问题，对如何实现限制开发区和禁止开发区公共服务均等化提出政策建议。
　　关键词：公共财政；主体功能区；生态补偿
　　中图分类号：F810.4文献标识码：A
　　
　　一、主体功能区建设的基本内容
　　
　　主体功能区是指根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，按区域分工和协调发展的原则划定的具有某种特定主体功能定位的空间单元。“十一五”规划将我国国土划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，指出要按照主体功能定位调整完善区域政策，实施分类管理和绩效评价，规划空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。
　　优化开发区，是指国土开发密度已经较高，资源环境能力开始减弱的区域；重点开发区，是指资源环境承载能力强，经济和人口集聚条件较好的区域；限制开发区，是指资源和环境承载能力较弱，大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或大区域范围生态安全的区域；禁止开发区，是指依法设立的各种自然保护区域。
　　从地理布局上来看，优化开发区和重点开发区多在东中部，限制开发区和禁止开发区多在西部。西部地区国土面积最为广阔，而且多为偏远农村山区，人口稀少，经济规模小，交通不便，各类自然保护区云集，有些地区生态环境原始，至今人际罕至。限制开发区和禁止开发区内的居民，世世代代依赖自然环境生存，较为先进的地区或是靠充足的水源发展养殖业，或是靠原始森林发展制造业，较为落后的地区依然以刀耕打猎为生，如果把这些地区划为生态补偿区域，则必定会对当地居民的生活造成重大影响。
　　
　　二、公共财政的基本内容
　　
　　（一）公共财政的内涵。公共财政是指在市场经济条件下，为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式，是国家以社会和经济管理者的身份从市场上取得收入，并将这些收入用于政府的公共活动支出，为社会提供公共产品和公共服务，以充分保证国家机器正常运转，保障国家安全，维护社会秩序，实现经济社会的协调发展。
　　公共财政的核心是满足社会公共需要，因此，政府要给予制度性的保证和有效的社会支持，确保社会领域基本公民权利的实现，并通过一系列政策措施，保证区域之间、城乡之间以及各个社会阶层之间享有均等的公共服务。
　　（二）实现主体功能区公共服务均等化需要说明的问题。所谓基本公共服务，是体现全体公民最基本的人权、全体公民都应公平、平等、普遍享有的公共服务。不同地区由于财力不同，经济发展基础不同，对基本服务种类和水平的要求也有所不同，但所享受的基本公共服务不应因此有太大的差别。基本公共服务均等化的提供对象应该是全体社会成员，但在具体实施过程中，对象集中在贫困和较贫困的地区及社会阶层、或是为了贯彻国家方针政策而放弃经济发展，从而丧失与其他地区享有均等的基本公共服务的那部分地区和公民。后者即体现在我国主体功能区建设中对限制开发区和禁止开发区进行生态补偿的政策之中。
　　限制开发区和禁止开发区居民如何实现公共服务均等化的问题，只有靠国家的生态补偿机制来解决，即通过国家经济、政策等手段，解决一个区域内经济社会发展中生态环境资源的存量、增量问题和改善区域间的非均衡发展问题，逐步达到和体现区域内和区域间的平衡和协调发展，从而激励人们从事生态保护和建设的积极性，促进生态资本增殖、资源环境永续利用。
　　
　　三、云南省自然及经济现状
　　
　　云南省地处我国西南边陲，地形复杂，其中94%的面积为山地高原，并且发育着比较典型的岩溶地貌、峰林、
　　地下河等。全省有大小河流600多条，湖泊40多个，水资源充足，且地热资源也极为丰富。矿产资源主要有磷、盐、铁、钛、煤、石英砂、铝土等，其中磷矿储量居全国七大磷矿之首。此外，自然保护区数量众多，全省已建立各级各类自然保护区181个，总面积326.8万公顷，其中，由林业部门管理的森林生态系统类型、野生动植物类型、湿地类型的自然保护区有135个，总面积286.1万公顷。
　　2007年云南国内生产总值（GDP）完成4，721.77亿元，仅为全国平均水平的53.52%，西部排名第5位，全国排名第23位。人均地区生产总值完成10，496元，仅为全国平均水平的48.67%，西部排名第10位，全国排名第29位。全省财政总收入完成1，111.3亿元，地方财政一般预算收入完成486.7亿元，在全国也处于下游水平。从经济发展竞争力和潜力来看，2004年云南省综合竞争力全国排名第25位，尤其是政府作用竞争力，在全国排名第29位，仅高于贵州和西藏，此外，发展水平竞争力、宏观经济竞争力、发展环境竞争力在全国也处于末端水平。
　　鉴于云南省的自然和经济现状，国家应当基于建设公共财政的视角，在全国统一规划下，因地制宜，合理分工，公平对待，出台完整可行的补偿政策，采取一系列补偿措施，对应受偿地区进行生态补偿。这样，既体现了全国一盘棋和以人为本的政治理念，也使主体功能区建设的目标得以实现。
　　
　　四、转移支付制度在推进主体功能区建设中的不足
　　
　　在我国，生态系统补偿方式有多种，最常用的就是国家转移支付补偿方式。实践证明，中央对地方的转移支付可以使欠发达地区的基本财力得到初步保障，特别是近几年来转移支付力度的增强，困扰欠发达地区基层运转困难和基础设施薄弱等问题得到了缓解，其积极作用是显著的，但是在推进主体功能区建设中还存在一些不足。
　　（一）转移支付制度自身的缺陷。一是总量上投入不足。2006年全国各省（自治区、直辖市）得到的中央补助收入，中部地区增速最快，达到27.04%，其次为西部地区，增速为22.24%，而云南省仅为17.64%，远远低于中西部地区的增长幅度；省级增幅前三名分别为：湖北省、新疆自治区和河南省，增幅分别高达37.29%、36.86%和32.33%，云南省仅排名第22位。在云南省转移支付增速如此之小的情况下，要推进和完善主体功能区生态补偿的政策，只能是纸上谈兵。二是覆盖范围过窄。目前云南省大多数欠发达地区所谓的基本的公共服务只包括九年义务教育、公共卫生和基本最低生活保障制度，这些保障内容，不仅项目少，而且水平低，只靠这些基本保障，在短时间内或许可以满足基本生活，但是一旦出现特殊情况，比如大病、孩子上大学等问题，是不能满足其生活需要的。因此，中央的生态补偿转移支付不仅要考虑投入数量问题，还要考虑资金的使用范围和投入重点。
　　（二）转移支付制度无法解决的问题。最大的问题就是补偿方式缺乏稳定性。像退耕还林、退耕还草、生态公益林补偿金等政策大多是以项目、工程、计划的方式组织实施，而且有明确的时限，这样会给实施效果带来较大的变数和风险。在政策实施期限内，居民会限制自己的生产和开发活动，不再依附于土地开展农业生产，从而达到保护生态环境的目的，但是当期限过后他们的利益得不到补偿的时候，问题就会出现，一些居民缺乏其他的生活技能，如果既不允许其务农，也不给予其补助或培训，他们就没有其他收入来源，即使仍然给予其补偿，也
　　不是长久之计。因此，如何满足受偿居民在补助期限过后还能维持基本的生活和发展需求，是我们亟须考虑的问题。

　　
　　五、政策建议
　　
　　（一）改进和完善转移支付制度
　　1、中央财政增加用于限制开发区和禁止开发区生态保护的预算规模和转移支付力度及生态补偿科目。中央财政一定要加大对生态区生态补偿项目的拨款规模，只有在财力充分保证的情况下，才能实现主体功能区建设的政策目标，实现受偿区居民享有最基本的公共服务。此外，在财政部制定的《政府预算收支科目》中，应专设生态补偿项目，用于国家级自然保护区、国家级生态功能区的建设补偿，为转移支付提供政策上的依据。对因保护生态环境而造成的财政减收，也应作为计算财政转移支付资金分配的一个重要因素。
　　2、国家对限制开发区和禁止开发区实行政策倾斜。应当增加对生态保护地区环境治理和保护的专项财政拨款、财政贴息和税收优惠等政策支持。尤其是应当增加专项拨款，规定一部分转移支付资金的具体用途，例如，哪些资金是用于提供基本的均等化公共服务，哪些资金是用于禁止开发区的居民搬迁和限制开发区居民转业的培训等，用于提供基本公共服务的资金是第一位的。用于居民搬迁和居民培训的资金应当规定一定的比例，比例不可过大，不满足部分由其他方式弥补，比例也不可过小，否则不能体现国家政策用意，这样既可以防止资金滥用和造成效率损失，也可以防止资金缺位，使应受偿的方面得到应有的补偿。
　　3、防止补助标准一刀切。我们在对主体功能区进行转移支付补偿的时候，要防止出现“过度补偿”、“低补偿”和“踩空”现象，应当根据受偿地区和受偿居民的差异而区别对待。云南省的限制开发区和禁止开发区根据环境需要保护的程度和居民受损程度而有一定的差异，例如，有的地区处于自然保护区，可能涉及到当地居民搬迁问题，成本比较高；有些地区政策实施之前处于经济作物种植区，政策实施之后，居民不需要搬迁，只是涉及到转业问题，成本就比较低，因此受损程度比较高的居民理应得到更多的财政补助或是创收机会。但是补助标准也不能过低或过高，例如，引导居民搬迁和转业，对居民的补助最低不能低于满足其基本生活，最高不能高过居民不搬迁、不转业的机会成本。
　　（二）实施其他生态补偿办法。倡导实施转移支付手段之外的其他生态补偿措施，主要目的是减轻中央财政的压力，发挥地方各级政府和社会参与主体功能区建设的积极性，多角度、多阶层、多手段地完善我国主体功能区生态补偿的总体规划和构架。
　　1、实施市场交易模式。云南省水资源丰富，目前云南省对流域的补偿就可以采取市场交易模式。原因在于，流域的生态补偿一般涉及到外部性问题，即上下游地区之间对水资源的利用和保护存在外部经济与外部不经济，而要保证下游地区水资源和水生态安全，下游地区就必须得到经济上的补偿，以实现上下游地区利益均等化。
　　具体补偿方式包括直接支付补偿资金，或是采取项目支持，即上游对下游地区的社会经济发展和基础设施建设项目直接进行投资、补助支持；补偿内容包括赔偿和补偿两个方面，赔偿是由上游地区对下游地区污染超标所造成的损失的赔偿，补偿是下游地区对上游地区输送优于标准水质的补偿。
　　2、运用限制开发区和禁止开发区自身的资源进行补偿。云南省大部分地区被划为限制开发区和禁止开发区后，并不是在发挥生态效益的同时完全丧失经济创收能力。例如，开发区规定了一定比例的生态林和经济林，经济林虽然占比较小，但是每年所创造的收入完全可以弥补一部分居民的损失。此外，退耕还林政策实施之后，大批的林地看守和管护，这样也可以解决一部分居民的就业问题。
　　3、转变产业增长模式。实施主体功能区建设后，限制开发区和禁止开发区的大部分耕地都将划为林地和草地，发挥保持水土的功能，因此我们的发展方向应当是：大力发展二三产业，吸纳从土地上分离出来的剩余劳动力。这样既缓解财政安置剩余劳动力的成本，也可以使受偿居民自力更生，通过自身努力过上较为富裕的生活，从而解决了补偿期限过后，居民由于失去收入来源而无法生活的问题，这也是主体功能区建设的长久之计。
　　（作者单位：云南财经大学财政与经济学院）
　　
　　主要参考文献：
　　[1]谢京华.论主体功能区与财政转移支付的完善[J].地方财政研究，2008.2.
　　[2]李闽榕.中国省域经济综合竞争力动态比较研究[D].
　　[3]孔志峰.生态补偿机制的财政政策设计[J].财政与发展，2007.2.

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