转变政府职能　优化企业环境

来源:用户上传      作者: 孙之华

　　企业发展环境通常是指企业所处的自然、物质、技术、经济、社会条件等，一般由硬环境和软环境两大部分组成。硬环境是指人们能够直接感觉到的，看得见摸得着的物质技术形态的环境因素的总称。通常包括气候、地理、区位、生态、资源、基础设施、产业和人居等方面的环境。企业发展的软环境是指看不见摸不着，但却能够让人们感觉到的环境因素的总称，包括制度、体制、政治、行政、法制、政策、服务、诚信和人文等方面。与政府职能相联系的企业发展环境就是指企业发展的软环境。在我国改革开放初期，硬环境特别是基础设施环境是制约企业发展的瓶颈因素，因此当时企业发展的硬环境建设是我们的主要着力点。随着我国改革开放的不断深入及市场经济体制的初步确立，以及硬环境的普遍改善和基础设施的日渐完善，企业发展软环境就成为影响企业发展的关键因素。国内外经济发展的实践证明，良好的软环境，不但会吸引大批的投资者来投资办企业，而且能加快本地企业的发展，是企业发展的“推进器”。
　　
　　一、创造有利于企业发展的良好环境是政府职能的重要体现
　　
　　企业发展软环境的基本内涵，属于社会范畴，属于上层建筑领域。创造企业良好发展软环境实质上是上层建筑能动地适应经济基础的过程，从上层建筑必须适应经济基础的要求来看，需要通过不断调整和优化软环境，来适应生产力发展水平和满足生产力发展的要求。从上层建筑对于经济基础具有巨大反作用的原理来看，软环境对于企业发展有着或促进或阻碍的巨大作用。在市场经济条件下，软环境对企业发展起着决定性作用。政府是社会的管理者，是上层建筑的主体，创造企业良好发展环境是政府的重要职能。在营造这个良好环境的过程中，政府作为营造主体，它的作用是不可替代的。
　　政府的根本目的是为企业服务，正是这一点构成了现代政企关系的基础。企业的运转和成长可以增进社会财富，提高人们的生活福利，使壮有所用，老有所依，企业构成了整个社会的经济基础，也是组织社会生产、分配最佳的和最主要的制度安排。因此，政府必须明确自己的目的，即为企业服务，政府制定一切政策措施的出发点是保障和扶持企业的健康成长。
　　在市场经济比较发达的一些国家，政府是列入第三产业的，属于广义的服务行业范畴。我们国家历来的情况则恰好相反。中国自古以来即有轻商的传统，对工商业采取敌意和管制的态度，自然不可能为企业服务。建国以后，我们意识到了发展生产力的重要性，开始大力培养现代工业，但政府“管理”企业的模式反而得到了强化。企业没有独立的地位，完全成为政府的附属物，在政府的指挥和调度下生产运作。在市场化改革已经推行了多年的今天，从总体上来说，政府并没有从以往的惯性中摆脱出来。在新的政企关系框架下，政府的目的必须从经济资源的控制转到为企业服务上来。因此，正确界定政府职能、充分发挥政府的职能作用将直接关系到企业发展环境的优劣。那么，政府的职能究竟是什么？政府在企业的发展过程中应该充当什么样的角色？
　　
　　二、政府职能错位及职能定位
　　
　　进一步理清政府职能、企业与政府的关系，对于深化改革，促进经济的长期稳定发展和企业的繁荣壮大有着至关重要的意义。
　　20世纪八十年代以来，我们一直在谈转变政府职能，实行政企分开，但是这一点到现在为止做的还不是很成功。至今还未能出台一套专门的法律来界定政府的经济职能和规范其履行方式，使得对政府的监督只能依据一些分散的相关法规来进行，并导致在实践中经常发生各级政府的缺位和越位问题。
　　虽然在“放权让利”、发展社会主义市场经济等阶段性改革过程中，政府已经从许多经济部门中退出，但是现在仍然存在着比较严重的政府职能配置越位问题。“越位”表现在有些政府部门突破了市场经济条件下政府与企业、市场和社会之间应有的边界，承担了若干管不了和管不好的职能。如，直接干预竞争性企业以及社会中介组织的人事安排和内部管理，用行政手段强行推进企业的兼并重组；地方政府和企业一起争上市、争投资项目；在政府预算安排中，企业亏损补贴、财政价格补贴、企业挖潜改造支出、农业综合开发支出等大量进入了生产性、盈利性、市场性的非公共支出领域；而另一方面，许多地方连公务员的工资都发不出来，要靠预算外、制度外收费过日子；政府进入竞争性微观经济领域，直接投资创办和经营企业，与民营企业和民间资本争利；违反《公司法》和股东代表大会的意愿，直接任命国家参股、控股企业的董事长和总经理，直接干预企业经营决策，等等。
　　政府职能缺位则指政府缺席本应由它承担的职能，或者政府虽然承担了该项职能，但实施或执行不到位。受利己动机的驱使，许多地方政府在履行职能的过程中，把主要精力放在检查验收、验证发证等“租金”含量高的环节上，而对日常监管等无租可寻或租金含量低的环节则敷衍了事，结果使得假冒伪劣屡禁不绝，问题食品频频曝光，生产安全事故时有发生，生态恶化的态势难以遏止，弱势群体、少数特殊群体得不到应有的关怀，等等。
　　政府职能错位必然导致政府职能失效。一方面政府职能在市场私人事务领域、自愿性公共事务领域发生，破坏了自愿交易规则。比如，政府代表了许多大型国有企业的利益，是国有企业的所有者。不同的国有企业是不同的利益单位，它们之间的利益关系应该主要通过市场机制的作用来调整，政府的介入，会导致不规范的利益交换。不当的政府介入，带来的不是公共利益的改善，而是介入者个体利益的最大化。另一方面政府职能在强制性共同事务领域的活动严重不足，使交易规则无法顺利运行，交易秩序没有保障，交易成本得不到降低，这也是造成政府配置失效的原因之一。
　　政府不同于其他市场主体的地方在于它拥有政治权力。如果政府的职能和行为未能在法律的框架内加以规范，它就可以利用权力进行寻租。乱收费的一个重要原因就在于此，它加大了企业和居民的负担，却增加了权力部门的收入。在市场经济条件下，政府在企业发展环境建设中处于领导、规划、组织、指挥和协调的主导地位，是企业发展环境的缔造者。政府要行使好这一职能，就必须从计划经济体制下的“权力型”政府，转变为市场经济条件下的“服务型”和“责任型”政府，既要彻底纠正计划经济体制下政府职能的“越位”现象，对企业生产经营中事务大包大揽，越俎代庖，又要注意解决市场经济体制下政府职能的“缺位”问题，为企业提供优质公共产品和社会服务，创造良好发展环境，让企业实现又好又快发展。概括来说，在现代市场经济中，政府的经济职能主要体现在以下一些方面：直接经营一定经济事务，为社会提供公共产品和服务；维护公平竞争秩序，防止市场垄断，管制自然垄断企业，维护消费者权益；建立健全良好的经济秩序，保持国内国际市场开放，降低交易成本，促进自由贸易；实施宏观经济调节（由中央政府而不是由地方政府承担），维护宏观经济稳定；保护共有资源和生态环境；建立健全社会保障体制，提供一般福利设施，促进社会公平，等等。
　　
　　三、政府职能转变的主要方面
　　
　　就优化经济和企业发展环境而言，转变政府职能应考虑以下几个方面：
　　1、维护良好的经济秩序，培育企业发展的温床。市场经济是“法制经济”，市场的发展需要一个“合法化”的过程。政府作为法律的执行者，对于良好经济秩序的维护具有不可替代的作用。在目前我国的市场环境中，秩序的稀缺已成为一个十分突出的问题。假冒伪劣产品的泛滥、不正当竞争严重、信用的缺乏等，都是秩序稀缺的不同表现。在建立和维护秩序方面，政府应担负起不可推卸的责任。例如，打击制假售假、偷税骗税、走私贩私、逃废债务、侵犯知识产权等不正当行为，通过这些手段维护市场的公平性，使所有的企业在同一个起跑线上，并真正实现优胜劣汰的市场机制。政府本身的强制力和再分配能力，使其自身在提供秩序的服务方面，能够实现规模效益，成为建立并维护与秩序有关的产权制度体系、市场法律体系和提供相应司法服务的最合适主体。但是，在这一过程中，政府必须要受到有效的监督。为了实现秩序的优化，政府在秩序建设中必须倡导一种法治精神，以法治精神管理市场，与秩序相关的政策措施的贯彻和实施必须被纳入法制轨道，政府调控和规制市场的权力应当受到合理制约，相关管理行为必须得到有效监督，并承担法律责任。

　　2、培育创新机制，增强企业竞争能力。在面对日趋激烈的国内外经济竞争的大环境下，增强企业的竞争力应成为各级政府的核心经济职能。
　　这包括三个方面的内容：一是建立并完善一套综合性的社会创新机制。就是指由政府牵头，各相关部门和组织相互作用而形成的以推动社会创新活动为目的的社会组织系统。它的基本功能是优化创新资源、协调社会的创新活动。因为我国大部分企业的创新能力低，政府可在为企业创新构筑良好的政策法律环境和基础设施方面，通过政策、法规、计划、项目、采购、财政金融、服务等多种形式，影响、引导与干预创新活动的方向与效率。在我国市场机制不完善和企业技术创新能力较弱的现状下，政府对技术创新的引导和扶持更是必要。二是大力培育产业竞争力，加强产业政策的引导，促进支柱产业的培育和发展。由于国内市场发育不完善、产业结构不合理、技术水平落后、资金匮乏，单靠市场力量难以实现产业竞争力的迅速提升。因此，政府应该继续制定完善的产业政策体系，提出明确的发展规划、产业布局、规模标准、重点建设项目等，并以法律、法规等形式保证政策和规划的落实，建立和健全财政、税收、金融、外贸等与产业政策相配套的保障体系，推动产业竞争力的提升。三是要把重视人力资本投资作为一项长期战略。我国虽然人力资源丰富，但在现实层面上，仍表现为潜在资源，人力资源的有效开发和利用仍存在许多问题。为此，一方面必须加快我国人才体制和人事制度改革的步伐，把人才真正确立为经济发展的“第一资源”。创新用人机制，建设一套行之有效的激励机制、选择机制、淘汰机制；另一方面要加大教育的投入，完善职业技术教育体系，提倡终生教育等，为企业的创新能力和竞争能力的提升提供人才支持。
　　3、控制社会风险，保障企业发展。随着改革的逐步深入，我们所面临的社会风险也越来越多，主要表现为高失业率所导致的社会风险、企业困境所产生的社会风险、地区差距拉大产生的社会风险、贫富分化导致的社会风险。这些风险从各个方面制约了经济环境的改善和企业的发展。针对各种类型的社会风险，政府一方面要加强对竞争的调控；另一方面要尽快建立和完善对弱势群体的保护体系，减轻企业的负担。最主要的就是要建立健全社会保障体系：逐步扩大社会保障的覆盖面；加快建立多元化、多层次的社会保障体系；加强保险基金的收缴和管理，壮大保障规模和能力；改革社会保险管理体制，提高管理现代化水平。还要注重提高政府处置社会风险的能
　　力，尽量减少风险给企业所带来的损失。
　　
　　四、新时期政府职能转变的新方向和新要求
　　
　　多年来，政府职能转变集中于经济领域，改革的侧重点在于放开那些“不该管也管不好”的事务。所谓经济职能转变，其核心问题是确定政府在哪些方面有所作为，在哪些方面有所不为。时至今日，就政府该管什么不该管什么而言，黑白分明的地方已基本解决，我们的理念和认识已基本到位，深化职能转变必然触及那些不那么泾渭分明的领域。在这些领域，政府职能不再是“该管什么、不该管什么”所能回答得了的，它与政府履行职责的具体方式密切相关，与政府在应该管理的领域中的角色定位密切相关。相应地，政府职能转变具有了深层次的内涵和新的表现形式。举例而言，各级政府都承担着经济职能，但不同层级政府在履职的方式和手段方面有着很大的区别。
　　经过多年持续努力，政府职能转变也取得了巨大进展。未来政府职能转变应着力满足以下两个要求：第一，科学发展观对政府职能转变提出新的要求。科学发展观意味着经济增长方式的转变，包括改变对投资和出口的过度依赖，扩大内需使消费成为未来经济增长的主引擎，摆脱以资源消耗和生态牺牲为代价的可持续陷阱，靠知识经济和自主创新推动经济增长，改变非均衡发展模式，促进城乡、区域的协调发展，等等。回顾经济体制改革历程我们会发现，在“短缺经济”和“剩余经济”的不同阶段，政府促进企业发展的措施明显不同，其经济职能相应具有很大差异。可以设想，经济增长方式的转变对政府经济职能及履职方式会产生重大影响，提出新的要求。第二，实施《十一五规划》对深化职能转变提出新的要求。实现经济社会发展目标主要通过完善市场机制和利益导向机制努力实现。政府要通过体制机制创新，为激发市场主体的积极性、创造性营造良好的制度和政策环境。这意味着政府角色的进一步转换――从“积极的经济主体”到“制度保障者、市场环境缔造者和公正仲裁者”的重心转移，这是政府经济角色归位的一个新的发展阶段。■

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