有效实施资产纳入预算管理
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作者: 贺成运 李攀峰 左英杰 程 浩
党的十六大以来，国家相继出台了行政事业单位资产管理办法，启动了新一轮的资产管理改革。但从国家和军队的实际情况看，资产管理仍未形成一套成熟的管理机制。单位、部门重钱轻物、重用轻管的“两重两轻”思想占有一定分量。把资产纳入预算安排，逐步实现经费资产一体化管理，促使经费管理流程和资产管理环节形成一个相互关联、相互协调的整体一直是军队财经改革的重要方向。
一、有效实施资产纳入预算管理，进而实现资产经费管理一体化的重要意义
（一）按照科学发展观要求实施科学理财的需要。“军队贯彻落实科学发展观的一个重要方面，就是要大力
加强科学管理，切实转变传统的管理模式，不断提高国防和军队现代化建设的质量和效益”。为此，必须按照科学发展观要求，适应新形势，创造新机制，解决新问题。近年来，中国特色军事变革加速推进，军事斗争准备日趋紧迫，但一些传统的管理行为却与形势的发展和部队任务的变化格格不入。一方面受财力所限，保障基层生活、办公、训练等现实需求还有一定难度；另一方面重复建设、超标准配置、闲置浪费还屡有发生。譬如，有些单位目前就有大量的空闲营房，可每年还以近两个营房面积的速度新建。有的部队在这方面解决的就比较好。比如，某炮兵旅由师改旅后，除生活服务中心外，没有新建、扩建一栋楼房，现有的营区设施、资产配置全是在原有基础上调剂完成的。因此，有效解决这些问题，必须按照科学发展观要求，摈弃那种一讲发展就铺摊子、上项目的片面认识，改变过分依赖经费增量投入的做法，实现由数量规模型向质量效能型的转变。其中，一条重要的途径就是建立资产管理与预算管理有机结合的科学理财机制，努力挖掘存量资源使用潜力，将预算调控从经费延伸到钱变物后的资产管理，努力走内涵式发展的路子。
（二）按照全面建设现代后勤要求拓展保障力生成的需要。军队后勤建设发展“十一五”计划的一项重要内容，就是全面建设现代后勤，其根本目的就是着眼有效履行我军新的历史使命，全面提高综合保障能力。为此，要积极探索有效利用存量资源保障军队建设的办法，向现有资产要保障力。资产管理与预算管理相结合改革是从财经工作方面促进现代后勤建设的重要途径和方法。从我们部队的情况来看，经过几十年的建设和积累，已拥有比较庞大的存量资产。随着经费投入的增加和时间的推移，资产规模还会继续增大。有效利用这些资产，实行资产管理与预算管理相结合，对于转变保障力增长方式、拓展保障力生成空间具有积极影响和重大作用。
（三）按照创建资源节约型军营要求缓解经费保障压力的需要。根据党中央建设节约型社会的重大战略决策，中央军委向全军发出了大力加强资源节约工作、创建资源节约型军营的号召。我们感到，从节约一粒米、一滴水、一两煤等具体细节入手抓节约固然必不可少，但更重要的是要抓根本、抓方向，特别是在目前大力推进军事训练转变，加紧做好现实军事斗争准备任务十分艰巨的大背景下，一些单位和部门仍然大手大脚、盲目攀比、乱铺摊子、乱上项目，造成了资源能源的极大浪费，进一步加剧了供需矛盾。因此，必须强化科学决策、优化配置，实行资产管理与预算管理相结合，把牢经费、资产预算的“总闸门”，促进事业资产整合与共享共用，使物尽其用，钱尽其效，真正做到钱变物后不失控、物变钱后不失管。
（四）深化预算编制改革的需要。应该说，军队财经工作经过多年的努力，经费管理制度已经日臻完善，但作为财经管理重要组成部分的资产管理却一直是个薄弱环节。前些年，虽然实行了资产清查、计价挂账办法，但是由于经常性管理跟不上，时间一长，曾一度造成资产大量流失。针对这种状况，我们根据军队预算编制改革关于“资产管理与预算管理紧密结合”的要求，提出了将存量资产纳入预算安排的改革设想。从实际效果来看，资产管理与预算管理相结合有利于改变重钱轻物、重用轻管的传统观念，是零基预算、细化预算改革的深入，是军队财经改革的重要内容。
二、资产纳入预算管理实践中存在的主要问题
经过多年的探索，在资产管理方面我们确实取得一些可喜的成绩，但也要清醒地认识到目前的资产管理改革还是初步的，离既定目标还有很大差距。资产管理机制还不健全，制度建设滞后，监管职责不到位，资产流失、闲置浪费和处置收入自收自支等问题还比较突出。
（一）资产配置决策缺乏量化依据。目前，全军还缺乏系统的实物资产统配标准，现有的一些标准不完全符合不同类型单位的实际，应该配什么、配多少，缺乏量化标准。这种情况下，制定经费标准或安排经费预算，可靠性、准确性大打折扣，报大需求，超标准、超预算、超财力搞建设的问题就难以从根本上杜绝。
（二）资产核算范围不全。纳入价值管理范围的资产不全，如一些调拨的设备器材、事业部门筹措的部分库存物资、外部捐赠的资产、国拨土地、部分设施等有相当部分没有实行计价核算。因此，对现有资产总量、结构、分布、状态，不能够全面掌握，哪些资产可以调剂利用，哪些资产需要新增购建，难以准确反映。在这种情况下，部队定点部署、编制调整、装备购置、物资储备、建设规划、预算安排等重大决策，就很难做到科学合理。
（三）综合预算编审力度不够。部分单位预算格式不规范，预算说明不完整，对资产预算编报和执行情况的审查力度不够，虽然从形式上将资产纳入了预算，但从内容上还没有真正综合起来，落实综合预算还有很大差距。另外，制定和执行资产统配限额标准也还不够严格，有的单位流于形式，有的单位处于应付状态。
（四）资产调剂利用机制不健全。有的把单位资产视为部门所有，宁可闲置变卖，也不愿意相互调剂利用，同一单位的不同部门重复购建，设备设施利用率不高的现象比较突出，甚至在同一地区出现有的单位卖地、有的单位却要花钱征地的现象。由于缺乏盘活存量、有效利用闲置资产的管控机制，资产闲置浪费、重复购置等问题还难以彻底根治。
（五）资产处置缺少有效评估和严格监管。近年来，部队每年都有大量房转让置换，后勤装备、设备器材、库存物资等资产处置量也很大。在这些资产处置过程中，大都是事业部门单独承办，操作不够透明，资产流失隐患较多，有的没有履行报批手续，擅自处置；有的不按规定进行评估和价值确认，低价变卖；有的单位转让土地，平均转让价格仅相当于全国同期主要城市同类用地平均转让价格的三分之一，资产流失巨大。
三、有效实施资产纳入预算管理，实现资产经费管理一体化的具体措施
（一）核实现有存量资产底数，对资产存量实行价值控制。准确掌握存量资产的品种、数量、价值和使用状况，是搞好资产管理与预算管理相结合的前提。经过2000年全军统一进行的财产清查和2005年的产权登记工作，各单位的资产“底数”是基本清楚的。但由于有的单位放松了日常管理，对资产增减变动登记不及时，实物盘点不落实，也出现了资产账面数与实际数不一致的现象。为此，在资产纳入预算以前，各单位应重新对资产进行核实，准确掌握存量资产的基本状况，并对盘盈盘亏资产按规定进行账务处理，使资产价值在财务账上得到真实体现。这为推进资产管理与预算管理相结合的改革减少了工作量，奠定了良好基础。资产管理与预算管理相结合改革全面推广后，不少部队主官反映，以前审批购置资产的经费，主要看花多少钱，至于该不该花只能凭主观判断，现在只要查阅一下资产账，数、质量和价值情况一目了然，从而提高了决策的科学性和合理性。
（二）建立健全资产统配标准，对资产配置实行标准控制。资产配置标准，是指预算单位根据职能任务、基本需要和财力可能，应当统配的实物资产定额，是确定实物资产购置、调剂、转让和安排经费预算的基本依据。应当说，资产统配标准是实施资产管理的基础，没有统一的配备标准，预算编制就没有依据。目前，除专用设备、基层文化活动器材和营房建筑面积外，全军还没有对其他资产的统一配置标准，这就很难对各部门年度预算安排中申请的资产购建数、质量数情况进行审核把关，容易造成重复购建和闲置浪费。为用统一标准衡量和规范购建资产的数、质量以及使用管理情况，我们规定：凡总部已有统一统配标准的，按总部标准执行；没有的，按照“限量控制、按级负责、财务平衡、党委审批”的原则，由各部门依据人员编制、工作需要和经费可能等因素，在广泛征求各方面意见和反复调查论证的基础上，提出资产统配方案，明确资产配置的种类、最高限量和最低使用年限，经各单位财务部门审核汇兑后报单位党委审定。
（三）全程跟踪资产变动情况，对资产增减实施动态控制。资产管理与预算管理相结合的难点和重点之一，在于对资产增减变动实施及时、连续、全面的准确反映。为有效解决资产动态管理这一难题，多数单位通过“两单一证”（资产增减报告单、通知单及经费结算证），建立了严格的资产登记核销制度：对纳入预算的新购建资产，经资产管理人员和事业部门分别登记挂账后，才能办理经费结算报销；对上级调拨、奖励和外部捐赠渠道增加的资产，事业部门出具增加报告单，到财务部门登记挂账；资产报废、报损时，经有关部门组织评估，事业部门填制资产减少报告单，按程序报批。通过以上手段，对资产增减变动情况及时进行了跟踪核算，做到了全数额、全过程和全方位监管，促进了资产管理由静态向动态的转变。
（四）存量资产纳入预算安排，对资产购建实施预算控制。各单位在对存量资产与配置标准进行对比，并分析部门资产余缺的基础上，将存量资产的调剂、处置情况和新购建资产需求，与当年经费一起纳入年度预算安排，形成了经费与资产相互对应、互为补充、相互制约的单位综合预算。审查综合预算，严格按照“四个不予安排”的原则进行，即：存量资产能够继续使用的不予以安排，超库存及系统内部能够调剂利用的不予以安排，不符合资产配置标准的不予以安排，无经费来源的不予以安排。综合预算经本单位党委同意并报上一级党委批准后，事业部门按批准的预算购建资产，财务部门按预算办理结算报销和账务处理。
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