财政支出效率管理：理论分析

来源:用户上传      作者: 郭长林

　　提要财政支出是财政的一大主要活动，在财政收入增长趋于稳步的同时，如何能够提高财政支出效率就显得非常重要。但长期以来，人们对于财政支出效率没有很好的界定，在数量分析方面也比较欠缺。而本文是从财政职能的角度对财政支出效率进行定义，并且对其进行划分，在此基础上，提出测量财政效率的框架。
　　毫无疑问，财政支出的效率是一个非常重要的问题。财政活动从大的方面讲有财政收入和财政支出两个方面，这两个活动都能够影响到经济的运行。但是由于支出的过程本身也是财政发挥职能的过程，只有通过财政支出才能真正的弥补市场失灵的状况，提供公共产品满足公共需要，从这个意义上讲，财政支出的效率就显的更为重要，而这也正是现代公共财政理论研究的重点内容。不仅如此，从实践的角度讲，财政收入的增长是有限度的，如果要从根本上提高政府的效率，那么就必须从支出的角度抓起，提高财政支出的效率。这样对财政支出效率的管理也就变得非常重要了。
　　大致浏览一下我国目前在财政支出上的研究能够发现这样几个方向：第一个方向是很多的研究都把主要的精力集中在财政支出管理的现状分析当中，在这些分析当中大多也只是说我国财政支出和财政支出管理本身存在许多问题，比如财政总量不足和支出浪费的现象；现行财政分配格局和市场经济还不相适应；财政支出管理和控制机制比较薄弱，预算约束软化等，并在此基础上提出了一些解决方案，这些解决方案就是针对这些问题提出的；第二个方向是研究财政支出对经济的一些影响，如财政能够拉动内需等，尤其在积极财政政策时期这样的研究更是非常的多；第三个方向就是现在研究比较热的，也就是公共财政支出的绩效管理，而且主要集中在公共财政支出绩效评价方法和绩效评价体系上，提出了各种各样的方法和体系；第四个方向就是集中讨论财政支出效率的，在讨论的过程中，他们把财政支出效率定义为政府资源配置的合理性和财政资源的有效性。但是，这方面的文献存在的问题就是文章的质量普遍不高，而且内容上大致相同。而国外这方面的文献很少，大量的国外文献是介绍各国的财政支出管理经验，是一种制度的描述，但是因为是针对各国的研究，所以不是很系统。对于我们实际操作可能很有借鉴意义，对于理论上的分析可能意义不是很大。
　　综上所述，我们对目前的研究提出一些存在的问题：一是对财政支出效率的定义不是很清楚，也没有进行很好地划分；二是对财政支出进行绩效评价时，没有对财政支出效率进行分别的研究，得出的结论可能精确性比较低；三是对绩效没有进行数量化的分析。
　　
　　一、财政支出效率的内涵
　　
　　对于财政支出效率，笔者认为应该从财政职能的角度进行理解。因为根据Musgrave的论述，财政具有资源配置、收入分配、经济稳定和增长三大职能。而财政安排支出主要是为了实现财政的这样三大职能，因此财政支出是否有效率就取决于它是否真正地实现了资源的有效配置、收入的合理分配、经济的稳定和增长。正因为如此，对财政效率的定义就必须从这样的三个维度进行。同时，财政的三大职能中的资源配置职能属于微观的层次，而收入分配则属于宏观的层面，所以我们又可以把财政支出的效率分成微观层次的财政支出效率和宏观层次的财政支出效率。概括起来，我们把财政支出效率定义为财政支出在用于市场失灵的公共领域过程中所实现的财政职能的程度，它分为微观财政支出效率和宏观财政支出效率。这个定义，一方面将财政支出和财政职能联系起来，使得我们评价财政支出效率有了一个可靠的依据和标准；另一方面也有利于我们对财政支出的效率进行测算。
　　微观财政支出效率就是财政支出在市场失灵领域发生之后，对资源配置改善状况。在经济学当中，资源配置是否有效是有明确的判断标准的：也就是帕累托效率准则。帕累托效率是这样的一种状态――在给定社会资源的情况下，没有人可以在其他人不变坏的情况下变得更好。如果不是帕累托最优的，那么就存在着帕累托改进的空间。虽然有这样的一个标准，但是这个标准还是过于抽象，实际操作性不强。和其对应的一个可操作的判断标准就是社会的边际收益=社会的边际成本=私人的边际收益=私人的边际成本。下面举个例子，我们拿财政支出当中转移性支出的财政补贴为例进行分析，对于财政补贴的方式有两种：明补和暗补，而这两种补贴方式的效果是不一样的。在补贴数额相同的情况下，明补的效果更好些（用经济学的语言，明补之后消费者处于更高的无差异曲线之上），同样是财政补贴，如果能够把暗补的方式变成明补，那么财政支出的效率就会提高。
　　宏观财政支出的效率就是当财政支出发生之后，收入分配的状况是否得到改善，经济是否在稳步的增长，经济的波动是不是减少了。这方面的评价方法有两种：一种是理论上的，即在标准的帕累托最优经济模型中加入财政支出的因素，看一看模型的结果是否偏离了原先的均衡状况，如果是偏离了，那么就说宏观财政支出是没有效率的，反之则是有效率的，这种方法过于严格而且可操作性比较差；另外一种方法就是运用计量的方法，利用数据将财政支出和收入分配以及经济增长和波动的相关指标联系起来看看它们之间的关系是不是预期的，如果是，则可以说宏观财政支出也是有效率的。
　　
　　二、财政效率的测量
　　
　　以宏观财政支出为例子来说明财政效率测量的方法。
　　例如，我们想要了解相关财政支出对收入分配格局的影响，在数据能够得到的前提下，我们可以运行如下回归来考虑这个问题：
　　
　　其中Ginit是第t期的基尼系数，用来衡量第t期的收入分配状况，rext是第t期的相关财政支出情况，X表示其他的控制变量，?酌′表示其他控制变量的系数，?着t是随机误差项，假定它是一个白噪声。我们关注的主要是系数?茁′的符号和显著性，因为基尼系数越大表示收入分配越不平衡，所以如果?茁′的符号是负的而且是显著的，那么我们说财政支出有利于改善收入分配的情况，也就是说财政支出从这个角度讲是有效率的。当然，也可能以前期的财政支出会对收入分配产生影响，因此为了考虑这个对基尼系数的影响可以把财政支出滞后期的量加进去，变成如下更为一般的回归：
　　
　　同理，如果我们想研究相关财政支出对经济增长的影响，可以构造一个类似的式子进行分析，形式和上面的差不多：
　　
　　上面的式子中lnGDPt是将GDP的水平值作为因变量，体现的是财政支出对GDP存量变化的影响。如果想看看财政支出对GDP增量的影响，可以把式子左边的因变量换成GDP增量就可以。如果要研究相关的财政支出对经济波动的影响，同样也可使用上面的回归方程式，只不过把因变量量换成相关的衡量波动指标即可。因此，上面的回归方程式是一个很一般的框架，但是不管怎样，我们始终关注的是财政支出前系数?茁′的符号和显著程度。
　　上面的测量方法可以从两个方向扩展:一个方向是分析财政支出和宏观经济变量互为因果的机制，衡量财政支出方面的一个冲击能够对宏观经济变量有怎么样的影响，这个方面的扩展可以用向量自回归模型来解决；另一个扩展方向是研究财政支出前后，相关的宏观经济变量有什么样的变化以及地区之间有怎样的不同，这就要用到面板数据分析。
　　
　　三、结论和措施
　　
　　通过上面的分析我们对财政支出效率从财政职能的角度进行了定义，而且还分析了财政支出效率如何进行测量。我们得出的结论是，财政支出效率应该从财政职能的角度去理解，而人们平时仅从特定项目财政支出的效果进而片面地从财政资金使用的情况来测度财政支出效率是不合适的。
　　根据上面的分析，提高财政支出效率的措施有两个：一是真正地从财政职能的角度建立起衡量财政支出效率的方法和指标，能够使得财政资金真正投到市场失灵的公共领域，同时要采用比较有效率的方式进行投入；二是在前面的基础上对财政资金本身的绩效进行评价，这才是真正意义上的绩效评价。

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