地方市场分割成因与治理
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作者: 郑良泽
地方市场分割是我国实行改革开放以来经济运行中一直存在的突出问题，尽管中央政府和有关部门多年来积极采取措施，但问题并没有得到根本解决。在进一步深化改革开放和经济全球化的新形势下，打破地方市场分割，建立全国统一市场，对于进一步推进经济体制改革，提高国际竞争能力，具有重要的战略意义。
一、地方市场分割的不良影响
地方市场分割主要指一国范围内各地方政府为了本地的利益，通过行政管制手段，限制外地资源进入本地市场或限制本地资源流向外地的行为。市场分割得不偿失、弊大于利。
（一）地方市场分割导致社会资源无法实现最优配置。地方市场分割导致经济运行机制扭曲，市场信号失真，干扰宏观经济平衡，使社会资源无法实现最优配置。市场经济赖以有效运行的最关键因素是正确的价格信号，只有在价格反映资源的稀缺程度的情况下，商品交换才能使全社会的资源实现最优化配置，使全社会的福利总量实现最大化。地方政府对当地市场的保护、对外地商品的封锁所造成的市场分割，则扭曲了价格信号。尽管本地企业有可能因为这种保护而暂时获得比统一市场条件下更多的利润，但其社会成本很高，消费者蒙受的损失将超过本地生产者的收益。因为在完全禁止进入的情况下，本地的部分消费者将购买本地产品作为替代，如果本地产品的性能价格比低于被禁止进入的外地产品，那么本地消费者实际上支付了高价，还有部分消费者会因此放弃购买，所有这些都导致消费者剩余和社会净福利减少。而且，如果每一地方的市场分割都形成一个本地扭曲价格，并使厂商过度投资，使本地的生产产量增加，那么累计起来，将使全国的产量迅速增长，出现产品过剩。我国之所以出现严重的地区经济同构和全国性的生产能力大量闲置，迅速形成买方市场，地方市场分割是一个重要原因。
（二）地方市场分割严重妨碍市场体系建设。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，其核心内容之一是建立和完善全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系，充分发挥市场在资源配置中的基础作用。而地方市场分割使得我国的市场支离破碎，扭曲了市场上的价格信号，严重妨碍市场体系建设，使市场机制不能有效发挥作用。
（三）地方市场分割不适应经济全球化和对外开放的需要。地方市场分割不利于确定地区比较优势。要赢得国际竞争，必须恰当确立自己的产业定位、产品定位。需要根据市场供求状况、产品的市场占有率和竞争优势，以及地区的资源禀赋，寻求生产经营成本相对较低、具有比较优势的产业和产品。而地方政府采取行政规制手段“修正”了的价格，是一种故意“弄错”的扭曲的价格。根据这种价格，很难区分清楚哪些产品的生产成本低、有市场竞争力，哪些产品的生产成本高、市场竞争力弱。由此带来的必然结果，将是大量资源被配置在政府关心并采取行政措施加以保护的领域。其中一些行业，本地企业不一定有优势，很难在全国统一市场的条件下生存，更何谈参与国际竞争了。
（四）地方市场分割不利于培育企业的市场意识和竞争能力。地方市场分割为本地企业的发展创造了一个“温室性的”环境，这种在政府羽翼保护下成长起来的企业，在经营遇到困难时，往往不是改进经营方式、投资于研发活动、致力于加快产品升级换代，而是“找市长”。这样的企业，在我国市场经济体制逐步走向完善之后，将很难在激烈的市场竞争中生存下去。而且，在地区市场分割下，市场规模被人为划小，企业发展的市场空间变得狭窄，规模经济将难以实现，企业面对规模庞大的全球性跨国公司，将无竞争优势可言。
二、造成地方市场分割的主要原因
地方市场分割是我国从集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中的产物，这一现象产生的原因与经济体制的转轨密切相关。
（一）地方政府追求自身经济发展目标的实现。当前我国政府强调以经济建设为中心，发展是硬道理，经济发展成为考核地方官员业绩的最重要指标之一。现行的干部考核制度、特别是对地方干部政绩的评价与考核办法，过分强调与其管辖地区经济发展业绩直接挂钩，并且这种业绩又主要以上了多少项目、建了多少企业、经济增长速度多少等指标来进行简单量化和比较。地方选举制度的日益民主化，也使地方领导以发展当地经济和福利为根本目标。这样，必然导致各行政区首脑或部门干部采取地方市场分割行为，强化资源配置本地化和保护本地市场。
（二）地方政府机构庞大，财政拮据。当前，我国各级政府机构人员队伍十分庞大，超编严重，不少地方政府财政因此十分紧张，拖欠工资现象很普遍。在不少地方，财政收入约80％以上用于人员经费，不少地方政府的财政成了典型的“吃饭财政”。为了解决财政经费紧张问题，除采取其他措施外，实行市场保护也成为一种重要手段。
（三）传统体制下形成并遗留下来的不合理的工业布局。在传统体制下，中央政府除强调在全国建立独立的工业体系外，还强调大区、某些省份建立自己独立的工业体系，从而形成封闭的或自成体系的工业布局。这种人为的条块分割、画地为牢，助长了“大而全”、“小而全”的重复建设，阻碍了地区间的分工发展。尽管中央从20世纪八十年代初就陆续出台了一系列文件、政策，鼓励发展社会化分工协作，但这一问题并没有得到多大改观。据统计，国内省际之间贸易额的年增长速度低于外贸增长速度，同时也低于全国零售商品总额的年均增长水平，因为各省之间结构趋同，存在种种贸易壁垒，所以有时使省际贸易比外贸更难做。
三、打破地方市场分割的对策
（一）加大企业改革力度，消除地方市场分割的微观基础。大量国有企业实际上为地方所有、政企不分，是产生地方市场分割的重要微观基础。我国经济体制改革已历20多年，但至今国有企业改革仍然滞后。要打破地方市场分割，建立全国统一市场，核心之一是要形成独立运转的市场主体，使企业成为真正的法人实体和市场竞争主体。
第一、积极推动地方国有企业的产权改造，对国有经济实施战略性布局调整，有所为有所不为。从整个国民经济的角度讲，除在重点领域保持国有独资外，绝大部分国有企业都要实行股权多元化，国有股权应尽量通过出售等方式转移到其他公有制形式和居民手中。地方政府投资兴建、代理中央管理的企业，绝大部分都转让出去。在一些公用事业领域，也可以通过特许权拍卖的方式，让其他经济成分经营，或实行国有民营，如承包、租赁等。
第二，加快国有资产管理体制改革步伐。国有资产管理目前实行的是“国家所有，分级管理”体制，与业已形成的地方利益格局很不适应。因为在行政性分权体制下，地方政府投资兴建了很多企业，中央也将不少企业下放给地方政府，这些企业的重大投融资权、重要人事任免权、资产收益权等所有者权利，实际上掌握在地方政府手上，地方政府成为实际上的所有者。中央政府的利益则通过税收得到体现。此时仍强调国家所有、分级管理，在很大程度上已经失去了实质内容。且名义上没有所有权，还使地方政府对一些大中型企业难以推动产权多元化和非国有化。为此，必须推动国有资产管理体制改革步伐。
（二）切实转变政府职能，恰当界定地方政府在经济发展中的作用，推动政府的职能转变。地方政府的主要经济职能是对一定区域提供商品和服务，但这并不意味着政府就是这些商品和服务的生产者，很多地方性的共用品可以交给非国有企业来经营。地方政府应着力于加快培育市场主体，包括中介组织的形成和发展。同时，完善市场基础设施，包括制定有利于公平竞争的“游戏”规划。在转变政府职能，规范政府行为的同时，还应建立对地方干部的科学规范的政绩考核制度。应当设计一套科学、规范、可量化的干部政绩考核指标体系，其中不仅要有经济数量、增长速度指标，更要关注经济增长的质量指标、社会效益指标和环保指标，关注在遵守国家法律法规方面的表现，对直接干预市场运转或企业活动所造成的经济损失，必须承担相应的法律和经济责任。
（三）加强法制体系建设，形成有利于市场主体公平竞争的法制环境。改革开放以来，特别是进入20世纪九十年代中期时把建立社会主义市场经济体制作为改革目标以来，我国法制工作进展非常迅速。在规范市场主体、市场交易与维护市场秩序、宏观经济调控、劳动及社会保障等方面，陆续制定了不少法律法规，对实现公平交易、平等竞争、促进新体制的发育和加快经济发展起到了重要的保障作用。但同时还要看到，从目前有关法律法规的立法和执法实施情况，以及从社会主义市场经济体制的目标来看，以上诸方面的立法、执法等任务仍然十分艰巨。这突出表现在：在有关市场主体的法律方面，各类企业地位不平等、税负不一现象仍然存在，阻碍了各类市场主体在同一起跑线上的平等竞争；企业的法人地位和资格没有真正完整地得到法律上的认可与保障，这在国有企业中尤其突出。在规范市场交易、维护市场秩序的法律方面：一是缺少如《反垄断法》等法律；二是执法不严、违法不究现象比较普遍。在规范宏观经济调控的法律方面至今仍缺少预算法，因此没有从法律上明确界定立法机关与行政机关的预算的制定、执行、调整和监督方面的职权，难以使预算的制定真正实现民主化、规范化。
要加强法律建设，创造公平竞争的环境，反对不正当竞争，打破地方市场分割，在当前主要应做好这样几个方面的工作：（1）规范市场主体行为。市场主体不仅包括各类企业，也包括政府和各种组织。政府不能以任何方式限制或破坏公平竞争。（2）加强执法队伍建设，保证正常执法。对于执法机关和执法人员出于自身利益，偏袒一方，坑害另一方的行为，必须严厉打击。（3）完善法律法规体系，尽快制定《预算法》、《反垄断法》等法律，为消除地方市场分割创造有利的法律环境。（4）成立省际贸易仲裁委员会之类的机关，协调处理省际之间的贸易争执。（5）参照世贸组织的有关制止不正当竞争的规定，制定关于各地企业之间倾销反倾销、补贴反补贴的有关法律法规，使中央政府对省际之间贸易战的仲裁有法可依。
（四）大力提高企业的市场竞争力。地方政府不要再依靠各种行政手段、通过分割市场来保护区内企业，而是要通过符合市场规则的方式来促使企业提高竞争力，地方政府要通过发展科技和教育、加强人力资本的开发和积累、完善基础设施、营造公平竞争的市场环境、不断改善宏观经济体制、调整经济结构、加快产业改组和技术改造、建立现代企业制度等符合市场规则的手段来帮助和促进企业提高竞争力。
企业不可能靠政府的保护来获得生存和发展，而是必须苦下内功，不断提高自身的竞争力，以此傲立于竞争激烈的市场之中。企业应当进行体制改革，建立现代企业制度，理顺各种关系，扫清各种发展的障碍；企业应当加强管理，进行技术改造，降低成本，提高效率；企业应当不断开发新产品，以适应市场的需要。还应当努力创造名牌产品，不断提高市场的竞争力和占有率。■
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