２１世纪皖西扶贫开发战略

来源:用户上传      作者: 赵光元　余茂辉

　　党的十六大提出，全面建设小康社会，消除绝对贫困，让人民群众过上小康生活。小康社会的全面建设，关键在农村，没有农民的小康，就没有全面的小康社会。农村是全面建设小康社会的重点。而在农村中，贫困地区又是重中之难。农村小康的实现，关键在于消除农村贫困。如果说农村的扶贫工作是我们党切实解决“三农”问题所实施的一项民心工程，那么，新世纪的扶贫，则成为全面建设小康社会的奠基工程。只有这个基础打牢了，小康社会的全面建设才能稳步快速发展。如何做好新时期的扶贫工作，成为党和政府面临的一个重大课题。本文以六安市为例，谈谈新世纪皖西扶贫工作面临的主要问题、困难和解决思路。
　　
　　一、皖西扶贫开发取得的成效
　　
　　六安市位于安徽省西部、大别山北麓、江淮之间，习惯上称为皖西，既远离经济发达的东部沿海地区，又与西部地区相距千里，客观上处于东西之间，是一个集老区、山区、库区、沿淮行蓄洪区及江淮分水岭易旱区为一体的连片贫困区，全区6个县市先后被国家确定为重点扶持县。改革开放20多年来，经过扶贫开发“四个阶段”的艰苦努力和社会各界的支持、协作，特别是实施《国家八七扶贫攻坚计划》以来，皖西扶贫开发工作已取得了明显的成效：
　　（一）解决了120万农村贫困人口的温饱问题。到2000年底全市在档（1994年建档）未解决温饱的贫困人口（即年收入在730元以下）已减少至7.1868万人，比1993年的131.2万人减少124.013万人，减少比率达94.74％。
　　（二）贫困人口的生活水平不断提高。2000年全市农民人均纯收入达到1571.3元，是1993年557元3.54倍。基本生产、生活条件得到明显改善。
　　（三）基础设施条件有了一定改观。绝大多数乡（镇）已通油路，全市3431个村基本达到村村通路，能通汽车的3200个；通电话的村达3149个；实现了村村通电，农户用电率达99.9％；全市农田有效灌溉面积增至554万亩，占耕地总面积84％。
　　（四）社会事业长足进步。截至2000年底，农村适龄儿童入学率达99.2％，小学毕业生升学率为98.9％，初中毕业生升学率为33.3％；农民科学种田水平明显提高；人口自然增长率也明显降低；广播、电视的覆盖率分别为95.1％和91.4％。
　　（五）经济实力显著增强。2000年底全市国内生产总值为180.9亿元，是1993年55亿元的3.29倍；实现财政收入14.96亿元，是1993年2.93亿元的5.11倍；粮食总产量达253.4万吨，农民人均占有粮食522公斤。
　　（六）人们的精神面貌发生了显著变化。长期以来禁锢着人们头脑的小生产意识、小农经济思想和“左”的思想观念等不断破除，广大干部、群众的发展意识、改革创新意识、市场经济意识不断增强。
　　
　　二、21世纪皖西扶贫开发面临主要问题
　　
　　虽然取得的成效令人欣慰，但我们不能不注意到返贫现象的较严重存在（正常年景的返贫率为25％左右）。根据六安市扶贫办统计数据，2001年年收入在625元以下的人口就为15.99万，年收入在625～865元之间的贫困人口为64.8万；2002年年收入在625元以下的人口又增为17.42万，年收入在625～865之间的贫困人口为32.27万；2003年由于高温和水灾的影响，贫困人口将会较大幅度的增加。为了更有效地做好扶贫开发工作，特别是针对《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》和《安徽省“十五”农村扶贫开发规划》提出的新要求，除返贫率较高外，我们还将注意到皖西扶贫开发仍面临着的一些不容忽视的问题和困难。主要表现为以下几个方面：
　　（一）自然生存环境恶劣，自然灾害频繁。现有贫困人口大多居住在深山区、库区、行蓄洪区和江淮分水岭一带。居住在“四大区”的贫困人口占皖西贫困人口的80％以上。在山库区，山高坡陡，沟壑纵横，耕地少、土层薄，许多地方人均耕地不足3分，缺少最基本的生产资料。在行蓄洪区，平均不到2年就要蓄洪一次。在江淮分水岭一带，岗丘交错、地形破碎、气候多变，人畜饮水常发生困难，四分之三的耕地处于望天收状态。面临这样的恶劣自然生存环境，进一步提高贫困人口的生活水平，甚至是有效地控制贫困人口的增加，确实相当困难。同时，由于皖西特殊的气候和地形条件，全年降水时空分布不均衡，灾害频繁，旱、涝、风、冻、病五灾俱全（故有“大灾三六九，小灾年年有”之说）。这种情况使皖西农业生产极不稳定，影响农民的收入和农村经济的发展。
　　（二）基础设施相对落后。由于长期受资金短缺的困扰，相比较而言，皖西的基础设施仍较薄弱，特别是治理穷山恶水的工程不能有效进行。主要是：（1）交通条件依然较落后。虽然近几年交通建设发展较快，但目前皖西区内及对外往来主要还是公路，除312，105，206等主要公路干线外，其余大多为县、乡二级公路，且公路网密度较为稀疏。虽然全市基本上实现村村通路，但路况质量不高，路面损害情况严重，又得不到应有的保养和维修，而且村内部之间的干道也有待于进一步拓展。境内水运虽有淠史杭灌区（主要用于灌溉、发电等）及几条河流，但航运价值不大，北面淮河和南面长江的干流河道又与本区擦肩而过。可喜的是宁西铁路即将通车，但从宁西线的开通到沿线经济带或产业带的形成、起飞到成熟将是一个历史的发展过程，不可能立竿见影。（2）水利设施落后。水利工程，特别在沿河、沿湖一带的排灌设施严重滞后。因超负荷运行或年久失修，部分设施已无法正常工作，以致有的地区到了涝了无法排，旱了无力灌的地步。（3）农田基本建设起步晚，基础设施水平低。因受主客观因素的影响，特别是以户为单位经营方式的限制，农田基本建设一直没能有效进行，大部分仍停留在上个世纪七十、八十年代的水平。这种情况，一方面给大规模集约经营带来不利影响；另一方面也是扶贫开发的一大瓶颈。正是上述原因，造成了抵御自然灾害的能力十分有限，丰年脱贫，灾年返贫的现象时有发生。
　　（三）农业增效、农民增收缓慢，广大农民缺乏稳定的增收来源，贫困人口的生产和生活条件还没有从根本上得到改善。从总体上看，贫困地区经济发展无明显的新增长点，现有的设备简单、陈旧，产品科技含量低、特色不明显、竞争力不强。由于这种情况的广泛存在，很难发挥现有的自然资源和人力优势。同时，因乡镇企业经营不景气，不少已减产、停产、甚至破产，这在一定程度上也增加了贫困人口。
　　（四）现有贫困人口的素质较低。这些人文化程度低、观念陈旧、灰心丧气、思想保守、年龄偏大，他们当中没有劳动能力的户多，鳏寡孤独户多、病残户多、痴呆户多、易受天灾人祸危害的户多。正是由于这些因素，造成解决这些人（户）脱贫致富较为困难。
　　
　　三、21世纪皖西扶贫开发的战略思考
　　
　　针对贫困，面临扶贫开发中的问题和困难，一方面，决不能退缩，要迎难而上；另一方面，更要结合皖西的区情、区况，创造性地开展扶贫开发工作。只要我们思路清晰、措施得力、工作到位，完成“十五”期间的扶贫开发任务还是完全可能的。在此基础上，制定和实施“十一五”工作计划。具体思路如下：
　　（一）提高认识、扎实工作，总体规划、分类指导。进入21世纪后，扶贫开发已进入到解决相对贫困阶段，这一阶段的任务之艰巨、工作难度之大比解决温饱有过之而不及。因此，我们务必对扶贫开发要有清醒的认识。无论是从实践“三个代表”的高度、从全面建设小康社会的目标，还是从关心和扶持弱势群体的角度，我们都要勇挑重担，扎实工作。另外，皖西广大贫困农户主要分布在洪涝并行、旱涝交替的“四大区”。面对恶劣的自然环境和艰巨的扶贫开发任务，一定要制订切实可行的皖西扶贫开发规划。笔者认为，制订的规划要体现“重点突破，整体推进”的原则，要把“十五”扶贫开发工作目标与皖西的实际情况有机结合起来，努力做到既能实现目标，又能充分发挥皖西的人力、自然资源优势。另一方面，由于各类贫困人口面对的生存环境和发展机遇又存在较大差异，所以又要因地制宜，分类指导，针对性地开展扶贫开发工作，绝不可一刀切。

　　（二）坚持政府主导与群众参与相结合，实行参与式扶贫。扶贫开发主要是政府行为，应当靠政府的力量去推动，特别像皖西这样民营经济不发达的地区尤其应该如此。但政府不能包办一切，扶贫开发工作终归要转化为群众的行动。因此，要积极动员和组织社会各界，通过多种形式，支持或参与皖西的扶贫开发，即参与式扶贫开发。在这里，特别要强调的是农民的参与。皖西地形复杂、地貌特殊，当地农民对这里的气候条件、地理状况、农耕种植、养殖等生产活动最为了解。同时，强调农民的参与，还因为扶贫项目等外部支持因素终归要通过农户自身的内在因素才能发挥其作用，否则，项目再多，资金再丰，没有农民的积极参与，也发挥不了应有的作用，或者说，所起的作用也仅仅是昙花一现，不能持久。关于参与式扶贫，皖西扶贫开发中有成功的范例――霍山中荷扶贫项目。对此，应系统研究总结，加以推广。
　　（三）坚持开发式扶贫方针，进行系列开发。建基地、扩规模、抓支柱、成产业应是今后扶贫工作的重要部署。1、水能开发。皖西水能资源丰富且易于开发，水能资源得天独厚，淠史杭灌渠综合利用工程，属于世界七大人口灌区之列，境内水能蕴藏量为53.4万千瓦，占全省的12.5％，可以开发利用量为36.7万千瓦，未开发利用17.3千瓦。2、矿藏开发。皖西已探明的矿藏有24种63处产地，主要有铁、铅、锌、硅石、花冈岩、建筑装饰石材等。特别是霍邱周集大铁矿，总储量高达20亿吨。3、特产资源开发。皖西具有独特的地理环境和气候条件，特产资源丰富。（1）中草药开发。皖西盛产多种珍稀名贵和正宗地道中药材，如石槲、断血流、茯苓等。（2）农副产品开发。茶叶、鱼类、禽类、干果、菌类等农副产品十分丰富，尤其应做好六安瓜片、霍山黄芽、皖西白鹅等项目的系列开发。4、木材开发。皖西丘陵面积广，森林资源覆盖率较高（达36.2％），境内有许多经济价值较高的经济林木有待开发。5、旅游开发。从一定程度上说，旅游开发应是皖西扶贫开发坚定不移的方针。皖西环境污染较轻，山清水秀，许多佳境为旅游爱好者短足的理想之处。目前，皖西共有国家级森林公园1处（天堂寨），国家级历史文化名城1座（寿县），省级森林公园3处（八公山、小南岳、万佛山），省级风景名胜区6处，国家级和省级文物保护单位30处。可以说，皖西旅游资源较多，应该大力发展旅游业，特别是生态旅游、森林旅游、文化旅游、农业观光旅游等，以加大扶贫开发步伐。特别地，在进行自然资源系列开发过程中，要着重加强区域性基地、规模和支柱产业建设，向深度型、特色型和名牌型方向发展，以真正走上开发脱贫、多法致富的发展新途径。
　　（四）开发智力资源，实行科技扶贫。扶贫先扶志，治穷先治愚，扶贫开发要有新突破，必须要把扶贫开发转移到依靠科技进步，提高农民素质的轨道上来，特别是要提高青壮年贫困人口的素质，坚持不懈地帮助他们更新观念、掌握技术、提高技能、学会本领。因此，应充分利用本区现有的大中专院校，发挥其人才优势，为扶贫开发服务。在做好基础教育和一般致富技能培训的同时，还应积极开展“农业实用技术”，“重点技术推广”等科技扶贫活动。除此之外，要尽可能依托省城合肥的科技优势，充分利用合肥人才、信息和区位优势，加强区域联系与合作，加快信息交流的速度，吸取、应用和推广实用且先进的科研成果和技术，以促进扶贫开发真正走上科技扶贫开发之路。
　　（五）大力进行基础工程建设。基础工程建设落后是造成皖西贫困的一大根源。因此，在今后扶贫开发中，要把加强基础设施建设作为进一步做好扶贫开发工作的突破口，采取以资代劳、民工建勤、民办公助等办法兴建水利工程，改善农田灌溉设施，改造中低产田，综合治理小流域，根治水土流失，完善五大水库和淠史杭灌区工程及田间配套设施。特别是要继续搞好山库区的山场、库堰开发，改善基本生产生活条件，更加有效地解决增收难、增效难、就医难等实际问题；加强沿淮地区的农田水利基本建设，以增强抗灾能力；进一步做好江淮分水岭地区的打深井、挖大塘工作，增强蓄水能力，发展节水农业；加大对革命老区和特殊贫困地区交通、人畜饮水工程的投入。在可能的情况下，积极依托国家大型建设项目（如宁西铁路等），开展扶贫致富的新局面。
　　（六）合理转移农业剩余劳动力，提高劳务输出组织化程度。皖西农业剩余劳动力资源丰富，合理而有效转移剩余劳动力是扶贫开发的一个重要途径。就目前皖西和全国社会经济发展情况来看，皖西农业剩余劳动力转移大致有两种途径：一是本区内部转移。1、向六安城区和县级城市分流；2、小城镇容纳；3、乡镇企业吸收；4、向第三产业转移。二是跨市的劳务输出。从发展趋势看，跨市的劳务输出应是今后农民增加收入、脱贫致富的重要途径。为了提高跨市劳务输出组织程度，应做好以下几点：1、加强政府的宏观管理和协调；2、建立劳务输出基地；3、多层次、多形式、多渠道开发劳务市场，理顺管理关系，提高服务质量；4、千方百计提高劳务人员素质。值得一提的是，除了向沿海发达省、市和大中城市劳动输出之外，也应瞄准国家西部大开发战略，积极地向西部转移剩余劳动力。
　　（七）适时调整产业结构。鉴于自然资源多样、环境问题相对较轻，结合区位特点，皖西应走农林牧相结合的道路，发挥生态优势，建设好现代农业生态示范园，以发展生态农业、特色农业、设施农业；培育和发展新兴产业和产品，大力发展第三产业，发展新特优地方产品，创建绿色品牌，以拓宽扶贫工作新思路。
　　本文为“安徽省教育厅人文社科项目：21世纪初皖西扶贫开发的重点、难点问题研究（2003JW212）”

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