农地流转制度改革模式分析

来源:用户上传      作者: 黄征学

　　近年来，因征地引起的纠纷呈现逐年上升的趋势，各地纷纷探索农地流转制度改革，并且在实践中逐步形成了以广东南海、浙江嘉兴和安徽芜湖为代表性的三种模式。这些模式取得了一定成效，也面临着一些问题，深入剖析模式的利弊，对进一步完善我国的相关制度具有重要意义。
　　
　　一、南海模式分析
　　
　　南海位于珠江三角洲腹地，紧连广州，邻近香港、澳门。20世纪90年代初，随着南海和周边地区经济的发展，农民到非农产业就业的比重大大增加，弃耕抛荒和重工转农的现象非常严重，而另一方面当地农民和外地企业纷纷来此投资办厂，工业用地需求量急剧增加。为有效协调二者的矛盾，1992年春，南海罗村镇下柏管理区开展了“以土地为中心的农村股份合作制改革”。其基本做法可以归纳为两条：一是进行“三区”规划，把土地按功能划分为农田保护区、工业开发区和群众商住区，实施统一规划、管理和经营；二是将集体财产、土地和农民承包权折价入股，在股权设置、股红分配和股权管理上制定出章程，一切经营活动由以村委会或村民小组为单位组建的股份合作公司按章办理。对农业保护区内的土地，由集体经济组织统一发包给有意承包的人耕种，年终农民根据农地经营的情况参与分红。同时将集体土地和农民承包经营权折价入股在农民土地上兴办的企业，农民参与按股分红。股份制的分成当中，农地转成非农地的级差收益按51∶49的比例在集体和农民之间分成。南海模式得到了专家学者的高度评价。有学者指出，南海模式表明，工业化过程中，农地转变为非农用地未必非要采用国家征地的形式。
　　该模式与传统的征地制度相比，主要差别在于农村集体的土地没有经过征用而直接进入建设用地市场。这种土地流转模式取得的收益仅在集体组织和农民之间分配，减少了农用地转用中土地收益分配的层次，大幅度提高了农民所得。同时，农民从农用地转用中获取收益的相对比例也大幅度提高。据调查统计，1994―2000年，农民人均股红分配从1016元增加到1951元，多数地区农民的股红收益占农民年人均纯收入的1/4―1/3，有的高达1/2。在农用地流转的过程中农民所得比重的大幅度提高暗示这种模式承认农村土地产权的边界实际已经发生改变。
　　在南海模式中，以土地股份合作制为基础，农村集体再次承担起经济组织的功能，这对于促进农村土地规模经营、农业产业化和工业化，转移农村土地富余劳动力，化解土地纠纷和矛盾，保障农民权益和增加农民收入等方面都具有重要意义。但是这种模式面临的问题也是显而易见的：
　　首先，法律风险。我国《土地管理法》规定农村集体的土地不经过征用是不能直接进入城市建设用地市场的。而南海模式所采用的股份合作制并不是农村集体组织自建企业，而是在集体土地上自建厂房出租或者直接出租土地，非农建设用地的所有权仍然掌握在集体手中，并没有转为国有。这明显与现行有关法律规定相抵触。土地出租既然不合法，那么出租合同也是不受法律保护的，一旦当事双方出现纠纷，集体经济组织和农户将遭受很大损失。
　　其次，道德风险。股份制企业主要通过“用手投票权”和“用脚投票权”来约束代理人的行为，降低道德风险。这两种权利的存在激励代理人关注企业的经营绩效，努力为全体股东谋福利。但是，土地股份合作制则弱化了这种激励。以均分制为基础的土地产权分配制度决定了土地股权的分散化，在“搭便车”动机的影响下，任何一名股东都没有强烈的动机监督土地资产的运营，对“用手投票”的权力运用也不会很充分。另外，股权的社区化倾向也降低了土地产权的流动性。集体土地产权与成员权是紧密联系在一起的，只有集体成员才有资格分配土地产权。因此，以集体土地产权为基础的股份合作制严格限定在集体的范围之内，集体之外的个人和法人资本不能进入，集体之内的股权不能流出。这意味着股东的“用脚投票权”被剥夺了。土地股份合作制不论是在入股还是退股都并不自由以及成员权边界不稳定的情况下，股东对股份合作企业的监督和约束将极为有限。作为代理人的企业经理极有可能因为制度安排的这些缺陷损害股东权益。此外，个人股权只是分红依据，不能转让、继承、赠送、抵押，使股权具有极高的福利性，弱化了股权的资本性，影响资本积累。
　　第三，市场风险。以入股形式流转的土地，土地收益与其上承载的企业的收益以及该企业所在行业的收益是紧密联系在一起的。而企业和行业的许多市场风险又是不能完全避免的，一旦企业的经济效益不佳，依托土地股权进行的分红就会受到影响，农民的利益也会受到损失。由于土地股权的不可分割性和农地产权的模糊性，农民入股可能并非完全出于自愿，再加上农民抗风险能力低下，如果出现这种情况，农民又不得不去寻求政府的帮助。
　　
　　二、嘉兴模式分析
　　
　　嘉兴市位于浙江省东北部、长江三角洲杭嘉湖平原腹心地带，是长江三角洲重要城市之一。20世纪90年代初期，随着长江三角洲地区工业化和城镇化的快速发展，大量农业用地转为城市建设用地。许多失地农民面临着“上班无岗，种田无地，低保无份”的尴尬局面。为稳定农村社会经济发展，解决失地农民的社会保障问题，嘉兴市从1993年开始征地制度的改革试点。以“土地换保障”著称的嘉兴模式，它着重于解决传统的征地制度的中失地农民没有保障的弊端。其主要内容可以简单的概括为“三统一”、“一分别”。“三统一”即为政府统一实施征地，统一补偿政策，统一办理失地人员农转非和养老保险。“一分别”即为不同年龄段的安置对象分别进行安置。嘉兴模式中政府不再向农村集体支付人员安置费，而是将所有费用转入到劳动社保部门的社保专户，直接落实到安置人员个人账户上。同时出台有关政策按照不同年龄段对被征地人员分别进行安置。
　　嘉兴模式表明在农村集体作为经济组织的功能弱化或者丧失时，对失地农民的社会保障也要顺势做出调整。在计划经济体制下，农村集体组织既是行政组织，也是“以队为基础”进行经济核算的经济组织，土地征用的收益也以集体收入的形式进行核算和分配。在这种体制下，农民的生活和生产保障是以集体为单位进行的，但自从人民公社体制解体和实现家庭联产承包责任制之后，农民的生产和生活保障已经由集体转移到家庭内部，农村集体作为经济组织的作用也进一步弱化或者完全丧失。因此，将失地农民纳入社会保障体系，既是对农户保有土地期间土地实物保障的替代，也是对计划经济体制下将失地农民“农转非”和安置到征地企业就业等非货币性收入的替代。
　　尽管嘉兴模式部分解决了失地农民的保障问题，但它也面临着许多问题：
　　首先，该模式并没有提高失地农民的补偿标准。根据《土地管理法实例条例》第26条规定：“……由其他单位安置的，安置补助费发放给安置人员或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”嘉兴模式只是更为突出了安置补助费处置方式中的某一种。更何况，土地补偿费和安置补助费本来就属于农民和农民集体所有，这实际上就是拿农民自己的钱为他们建立社会保障，政府基本没有额外投入。因此，这种模式本质上仍然是传统的征地制度。
　　其次，该模式没有解决农民获取土地增值收益的问题。在土地补偿标准偏低的条件下，如果农民不能参与土地增值收益的分配，那么这种以土地换社保的模式实际上并没有真正让失地农民享受到工业化和城市化的成果，也不能保证失地农民的生活水平不下降。

　　第三，这种模式成立的前提条件是土地具有社会保障功能。土地的保障功能在经济发达程度不同的地方是有差异的。如果在某些地方土地的保障功能低下，或者是农村社会保障体系已经建立，那么“土地换保障”模式是否可行将受到很大质疑。
　　第四，该模式并没有解决农用地流转市场化的问题。建立农用地流转市场对维护农民利益有重要意义。
　　
　　三、芜湖模式分析
　　
　　芜湖市位于安徽省东南部，地处长江下游南岸。作为一个社会经济发展水平具有普遍性和代表性的内陆地区，在实践中逐渐形成了芜湖模式。核心是在土地所有权不发生变化的条件下，将集体土地使用权转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等，当土地使用权转移行为期限届满后，集体收回土地使用权。在具体实施的过程中，芜湖模式注重将集体建设用地流转与新农村建设结合起来，使工业向园区集中、农业向规模集中、农民居住向城镇集中，产生了较明显的社会经济效益。为促进土地的有序流转，各乡镇政府以自己所属企业为载体，按照预设的程序介入到土地流转之中：先由各试点乡镇成立建设发展投资有限公司作为假定的土地使用者，按规定的程序和条件与集体签订协议，取得集体土地使用权。然后投资有限公司将整理后的土地向工业企业等实际用地方转让。在此过程中，各乡镇既是土地流转的组织者，又是土地流转的中介人。土地流转的收益在县区、乡镇、村集体三级政府按照1∶4∶5的比例进行分配。
　　芜湖模式中农村集体的土地不需要通过政府征用而可以直接进入建设用地市场，对传统的征地制度有较大的突破，也有利于农用地转用市场的培育。并且，该模式中农民获取的收益不论是绝对量还是相对量，都比传统的征地制度有较大提高。尽管如此，该模式中存在的问题也不容回避。
　　首先，该模式中基层政府似乎有与民争利的嫌疑。芜湖模式中，基层政府通过发展有限公司直接参与土地的经营，模糊了基层政府管理和经营的角色，与人民公社体制下政社合一的机构有相似性。而南海模式以农村集体为单位组建股份合作公司则避免了这种嫌疑。试想，如果乡镇政府是作为管理者，而不是作为组织者和中介人参与又如何呢？无非是土地收益分配的层级减少，失地农民的收益增加而已。
　　其次，该模式并没有赋予失地农民主体地位的权利。芜湖模式中各试点乡镇建设投资公司在取得农民集体土地时，尽管会与村集体商谈价格，但基本上继承了传统征地制度中“通牒式”的交易方式，真正失地农民处于极其被动的地位。在这种土地流转市场中，乡镇建设投资公司处于垄断地位，在与集体的讨价还价中占有明显的优势。如果在谈判的过程中，乡镇投资公司给予村干部额外的补偿以提高村干部个人的收益，则投资公司和村干部极有可能通过“合谋”损害村民的利益。一旦这种情况真实地发生，芜湖模式并不比传统征地制度进步多少。只不过是传统的征地制度农村集体土地所有权永久转移了，而芜湖模式中只是有期限地转让了集体土地使用权。这似乎仅仅是为了解决农村集体土地入市的问题，但它与南海模式一样，还是存在法律风险和道德风险。
　　第三，该模式并没有解决土地产权二元结构的问题。我国法律法规对农村集体土地产权的歧视性规定，人为导致了城乡土地产权的二元结构。在传统的征地制度中，农村集体的土地经征用国有化之后，就能享受抵押、继承、转让等诸多的权利。而芜湖模式中尽管有政府参与集体土地的流转，但由于土地所有权名义上仍为集体所有，因此，不能享受与国有土地相同的权利，这势必会造成“同地不同权”的尴尬局面。另外，集体建设用地权能的不完善，也侵蚀了土地资产的价值，影响失地农民的收益。
　　
　　四、几点启示
　　
　　通过对我国农地流转制度改革三种模式的剖析可以看出：农地流转制度改革探索基本还是局限在目前的制度框架内，征地过程中面临的问题，如征地范围过宽的问题、土地补偿偏低的问题、失地农民利益保障问题等，都还没有从根本上解决，这也从另一方面折射出我国相关制度的不完善。为更好地解决农用地流转中的各种问题，需要从以下几方面予以改进：
　　（一）完善农地产权制度。为克服现行集体所有、农户承包经营体制下土地产权社区化的局限性，化解土地产权二元结构的差异性，需要进一步完善农地产权制度。考虑到家庭联产承包责任制后，农户在长期经营使用土地的过程中，地权已形成相对比较稳定边界的事实，可以将农地产权制度界定为“国家所有，农民使用”。这种产权结构不仅可以赋予国家充分管理土地的权限，还可以通过明晰产权维护失地农民的利益。为防止这种产权制度下土地的兼并集中，还需要对农地使用权者的身份和农地流转的面积予以限制。
　　（二）开通农用地流转市场。为切实转变政府职能，减少土地流转中收益的分配层级，提高失地农民的参与性，在明确区分公共利益和非公共利益的基础上，开通农用地流转市场。但开通农用地流转市场不能操之过急，而要循序渐进。当务之急是放开对集体建设用地流转的限制，将集体建设用地流转和一级市场分开。放开后，农用地转用市场便可以形成，农用地转用的价格也将逐渐形成。此后，如果国家需要征地，就可以这个价格作为参照。同时，要根据“农地农用”的原则制定类似于规划许可的政策措施，限制农用地的无序流转。
　　（三）建立失地农民的社会保障体系。为解决失地农民的长远生计，维护农村社会的稳定，实现农村的和谐发展，需要为失地的农民建设个人社保账户。为达到此目的，政府或社会保障部门应该按照不同年龄，设立教育、养老、医疗、最低生活保障等多重保障体系，最大限度保证失地农民生活水平不降低。建立失地农民的社会保障体系，其资金筹措应按国家、集体、个人及社会各方面各出一点的思路解决。
　　（四）改革现行的征地制度。为维护农民利益，提升失地农民的主体地位，限制政府权力的滥用，应制定相关的法律制度对征用土地的目的、补偿的标准和征用的程序三方面做出明确的规定。
　　（本文系国家发展改革委宏观经济研究院2005年度重点课题阶段性研究成果）
　　（作者单位：国家发展改革委国土所）

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