“三权分置”下农村土地经营权流转初期存在的问题分析

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　　摘 要：长期以来，农村土地流转问题备受关注，国家及各级政府采取各种措施来促进土地流转。党的十九大报告明确指出，农村土地实行“三权分置”政策，放活农村土地经营权，促进土地经营权规模流转。农村土地经营权流转是新时代实现乡村振兴的重要举措之一。目前，我国各地的农村土地流转正在如火如荼地进行中，土地流转规模不断扩大。但是，各地农村土地流转初期都不同程度地出现了一些问题，抑制了农村土地流转，阻碍了农村的进一步发展。基于此，本文通过文献阅读、实地调查研究等方法，发现山东省新泰市禹村镇农村土地流转初期存在的具体问题，总结造成这些问题的多方面原因，进而提出有效的解决对策，为农村土地流转的有效进行寻找更合理的出路。
　　关键词：“三权分置”;农村土地流转;土地经营权
　　一、问题的提出
　　农业的发展是我国国民经济发展的根基，农业的发展有助于促进第二三产业发展，进而促进整个社会的发展。但是，农业一直以来都是社会发展过程中的短板。农村土地经营权的流转对于实现农业现代化具有重要的推动作用。各地区实行农村土地经营权流转有助于扩大农业生产规模、提高农业生产率，同时减少农村荒地、空地，使农地得到充分利用，推动农村主动城镇化。近期国家及各级政府持续关注农村土地的流转规模、方式、农民意愿等情况。
　　自改革开放以来，农村一直实行家庭联产承包责任制的土地政策。农用土地的所有权归集体所有，农民拥有承包经营权。每户家庭根据人口数量承包一定量的土地进行自主经营生产。由于每个家庭承包土地的面积较小，只能进行传统的农业生产。为了解决农村土地生产效率低的问题，农村实行了土地流转的政策。我国农村土地经营权流转一直受到国家及各级政府的高度关注。2018年，农村土地经营权流转和土地制度改革进入了实际操作阶段，随着“三权分置，两权抵押”改革方略的深入实施，农村土地经营权流转进入了加速期[1]。在“三权分置”政策的影响下，农村土地流转主要为土地经营权的流转。对于农村土地经营权流转的概念，夏建丽[2]指出，是拥有土地承包经营权的农户，在保持农村土地集体所有权、家庭承包制和农业用地性质不变的基础上，将农业用地的经营权有偿转让给其他农户或经济组织的行为，是农户对其所拥有土地经营权的交易。叶兰英[3]指出，农村土地经营权流转是新时代农业产业化经营模式，是有能力的农民或其他经济组织进行适度规模化农业生产、经营的产物。综上所述，农村土地经营权流转是指农民在农村土地承包期内自己不经营土地，而是将土地转让给他人经营，通过收取流转补贴来获得收入。
　　在土地经营权流转初期出现了一些问题，不同程度地影响了适度规模生产和农业生产力的提高。寻求合理有效的途径，稳妥、有序地推进农村土地经营权流转，对于我国农村及整个社会的经济发展和长治久安具有重要的影响。
　　二、新泰市禹村镇农村土地经营权流转现状及存在的问题
　　禹村镇位于山东省新泰市西南部，北临泰山，南靠曲阜。禹村镇气候适宜，资源丰富，地理位置条件好，土地肥沃，有丰富的水资源。全镇主要盛产小麦、玉米、番薯、花生及各种优质干鲜果品。
　　（一）新泰市禹村镇农村土地经营权流转现状
　　从2018年开始，新泰市禹村镇各行政村的农地进行土地经营权流转，目前处于农村土地经营权流转初期。截至2019年，全镇40个行政村的土地经营权流转情况大致相同，但也存在着一些差异。通过对禹村镇不同方位的6个行政村的农村土地经营权流转情况进行调研，发现各行政村的流转比例如表1所示。
　　农村土地流转实行“农民自愿”原则，根据农民的个人意愿进行流转，不能强制流转，流转年限等其他内容也根据农民个人意愿协商规定。目前，各行政村较多农户不同意进行土地流转，具体情况如表2所示。
　　新泰市禹村镇农村土地流转价格规定为，在10 a内为600元/667 m2，第2个10 a为650元/667 m2，第3个10 a为700元/667 m2，最长年限为30 a。在流转过程中，农地中有种树木的，根据树木的大小另外定价进行补偿。
　　（二）新泰市禹村镇农村土地经营权流转初期存在的问题
　　1.农地流转规模较小
　　当农村土地经营权进行一定的流转之后，经营主体拥有适度规模的土地。将土地整合在一起，形成一定的规模后，才能充分利用大中型农业机器，运用现代化农业生产方式进行生产，提高了劳动生产效率。目前，新泰市禹村镇土地经营权流转面积较小，流转比例较低。在调研的6个行政村中，徐家岭村流转比例最高，但也仅只有38.34%。并且徐家岭村的土地总面积较小，流转面积只有49.333 hm2。王峪村农地总面积较大，但流转面积较小，仅有63.333 hm2，流转比例较低。清泥沟村在这6个行政村中流转面积最大，达到83.333 hm2。但是，流转的土地较为零散，流转面积仍不能达到适度生产规模。农地经营权流转规模较小，影响规模化农业生产效率，土地经营权流转政策也将发挥不了作用。
　　2.农户对流转后的生活仍有顾虑
　　近年来，由于城市有更多、更好的发展机会，农村劳动力不断进入城市，在城市中谋求发展。这部分承包的土地因此无人耕种、管理，逐渐闲置、荒废，成为荒地、空地。但是在农村，种地仍是最普通、最基本的生活方式。农民将农地视为最后的依靠，不愿将土地经营权流转出去。在6个行政村中，王峪村居民不同意将土地经营权流转的比例最高，达到26.53%。其次是韩山村和田村村，分别为25.97%和25.94%。清泥沟村居民不同意将土地经营权流转的比例最低，但仍然还有16.01%的农户不同意将土地经营权流转。农户的流转意愿对于农地经营权的流转至关重要。农户存在各种顾虑，担忧农地流转后的生活情况，不愿将其农地经营权进行流转。
　　3.土地流转定价不合理
　　目前，我国农村土地流转定价中普遍存在着价格偏低、定价随意、价格差异大等问题，严重阻碍了农村土地流转工作的开展[4]。大部分农村土地经营权流转初期，缺乏专业的服务机构，尤其是缺乏价格评估机构。土地流转中的农民盲目流转、低价流转影响了流转市场的正常运行，同时对农民产生不利的影响。禹村镇农村土地流转无专业的服务机构进行价格评估，全部由承租方自己定價。土地经营权流转价格定为667 m2多少钱，应由市场的状况和地块本身的条件决定。禹村镇各村庄土地流转价格不分地块本身的条件，一并规定为第1个10 a为600元/667 m2，每10 a增加50元/667 m2。600元/667 m2的价格相对于目前的经济发展水平偏低，并且定价方式是不合理的。 　　三、影响土地经营权流转的原因
　　（一）土地流转流程不规范
　　目前，各地都不同程度地存在土地流转流程不规范的问题。农村土地经营权流转流程不规范最主要的表现在承租主体与农户之间只有口头约定，没有书面合同，即使有书面合同，其内容也不完整，在某些方面不具有法律效力[5]。在禹村镇农村土地经营权流转初期，同样存在类似的问题。另外，承租方与农户签订的合同未经公证机关公证，其具备的法律效力较弱。合同也只是承租主体和村委会拥有，农民在合同上签字后没有拿到相应的合同。当以后承租方或农民面临各种土地流转问题时，签订的合同不能起到法律上规范和保护的作用，问题很难得到有效的解决。
　　（二）土地流轉后农民的保障机制不健全
　　在农村，土地仍然是农民强有力的、最后的保障。农民在将土地经营权流转后，如何保障其生活需要成为困扰农民的最主要的问题。目前，禹村镇农民土地流转后只能每年拿到600元/667 m2的流转补助，这对小部分农民是有利的，但远远不能满足大部分农民的生活需要。农民将土地流转后虽然能进入城市发展，但是目前仍没有出台相应的政策保障农民在城市中长期获得稳定的收入来维持家庭生产生活需要。没有健全的社会保障机制，农民会仍旧选择耕种农地来维持生活，这将阻碍流转的进程。完善的社会保障体系对于发展现代农业、规模农业和推进城乡一体化进程具有促进作用[6]。
　　（三）缺乏专业的流转服务机构
　　禹村镇农村土地经营权流转模式仅为政府部门主持，联合投资商与农民直接地进行农村土地经营权流转。农村土地经营权流转市场还没有形成，缺少专业的服务机构，尤其是价格评估机构。专业的流转服务机构会根据市场状况，引导承租方和农民制定更加合理的流转价格，解决禹村镇农村土地经营权流转定价中存在的价格偏低、定价随意的问题。在农村土地经营权流转过程中缺少专业的流转服务机构，承租方和农民所掌握的信息是不对等的，了解土地流转信息的途径也是传统的。政府部门将会消耗更多的人力、物力来推进土地经营权的流转，导致出现事倍功半的后果。
　　四、促进农村土地经营权流转的对策
　　（一）建立完善的社会保障机制
　　要想实现农村土地经营权流转，需要实施完善的社会保障政策，解决农民土地流转的后顾之忧。建立完善的农民保障机制，一方面要加强农村社会公共服务，如医疗健康服务、就业服务、养老服务等农村公共服务，使农民获得更多的服务保障。同时，将新农村合作医疗与农村养老保险进行有机合并，使农民获得更高的养老保险金。另一方面，解决户籍制度带来的进城农民和城市居民的社会福利待遇不平等问题，出台相应的政策保障农民在城市中可以长期获得稳定的收入来维持家庭生产生活需要，让进入城市的农民也能享受城市发展的成果，促进农村与城镇一体化发展[7]。
　　另外，政府要引导中小型企业进入农村，在农村创造更多的就业机会，实现大部分农民的“就地就业”。主动城镇化包括2个角度：一是农村居民根据自己的意愿主动进入城镇，二是农村居民的“就地城镇化”[8]。村内企业的发展解决了农民将土地经营权流转出去后如何生存发展的后顾之忧，进一步促进农村主动城镇化。
　　（二）规范土地流转相关流程
　　政府部门建立规范的农村土地经营权流转流程，确保土地流转具有合法效力。保护承租方和农民的合法利益，从而减少各种因土地流转出现的矛盾。还应加强对农村土地经营权流转的服务与管理。首先，在农民确定要将农村土地经营权流转后，村委会相关负责人员指导农民与承租方签订规范的、完整的书面合同。合同内容要由承租方和农民协商制定，明确双方各自的责任与权力。其次，双方在签订完成相关农村土地流转书面合同后，要到相应部门进行备案。承租方与农户签订的合同要经乡镇公证机关公证，使其具备应有的法律效力。最后，合同由承租方、农民、村委会各执一份，三方根据合同内容解决问题。此外，村委会还要加强对合同的管理，建立档案管理制度，对合同进行统一管理。村委会要充分发挥其作用，积极为村民服务，减少矛盾等其他问题的发生。
　　（三）引入专业的流转服务机构
　　为了促进农村土地经营权有效流转，政府需要构建完善的农村土地经营权流转服务机构。首先，构建完善的农村土地流转信息服务机构。依靠网络平台，建立完善的农村土地流转信息库。承租方和农民都可以在这个平台上了解自己需要的土地相关信息，从而促进农村土地流转信息公开。这不仅可以提高农村土地流转信息的了解、传播效率，而且可以避免经营权流转价格过高或过低的现象。
　　另外，应加强对农村土地经营权流转中介服务组织机构的建设。单单依靠政府推动土地经营权流转，人力成本过高。完善的农村土地经营权流转市场机制，可以降低流转成本。农村土地经营权流转过程中难免会产生纠纷，为了更公平、公正、更方便地解决纠纷，政府还应建立农村土地经营权流转纠纷调解机制，积极、妥善地对农村土地经营权流转引起的纠纷进行调解与处理。
　　五、结语
　　全面实现小康社会，重点在全面。农村土地经营权流转政策的实施，形成农村土地规模生产，是提高农业生产力的有效途径。农地流转提高土地的利用率，同时促进农村主动城镇化。土地是农民的根本所在，将农村土地流转出去，对农民或多或少会形成一定的冲击。禹村镇农村土地流转才刚刚进行，后续的流转成果还没有看到。但在农村土地流转中出现了较多的问题，这些问题阻碍了农村土地的流转，寻找合理有效的途径来解决这些问题成为当务之急，每位学者、村民都需要为农村土地流转出谋划策。推动农村土地经营权的流转，将促进农村更好地发展，更快地实现乡村振兴、国家振兴。
　　参考文献：
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　　[4]张晓娟.农村土地流转价格影响因素实证分析[J].财经理论研究，2018（5）：12-20.
　　[5]王美玲.农村土地流转中存在的问题及建议[J].农家参谋，2018（17）：42，49.
　　[6]李光泉.当前农村土地流转的问题及对策探讨[J].农业开发与装备，2018（7）：18，24.
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