我国乡镇债务成因及化解对策
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作者: 白 英 张道年 孙 胜
摘要:当前我国地方政府债务问题已经越来越引起国内外的关注,地方政府债务问题已经严重影响到政府的信誉,危及中央各项政策的贯彻执行,文章就乡镇债务的成因及化解债务的策略进行剖析。
关键词:乡镇;债务;成因;对策
我国现行的行政体制是由中央、省、地(市)、县、乡镇五级构成。从其职能看,中央、省一级承担着宏观决策和调控功能,而处于最低一级政权的乡镇承担着执行决策,维护社会稳定的基础职能。由于乡镇债务过多,已举步艰难。在沉重的债务压力下,乡镇政府将主要精力放在跑借贷、向上级主管单位争取资金、应付“吃饭”、躲避债主追债、打债务官司等方面,无力顾及乡镇其他日常工作和经济事业的发展。乡镇债务问题已成为影响农村基层政府建设和社会稳定的突出问题。
一、乡镇债务的成因
(一)政府调整,地方困难加大
1994年中央实行分税制改革,2002年实行所得税分享改革,财力自上而下逐渐向上集中,加剧了县乡级财政的困难。如近年中央要求地方政府跟进4万亿人民币的配套资金,这一部分资金应该通过地方财政来解决,但在2008年房地产低迷的情况下,地方财政要筹集配套资金显然很困难。2009年上半年国家审计署的公告显示,2008年第四季度下达的中央投资和2009年第一批和第二批中央投资项目中,有些项目地方配套资金到位率仅为48%。对于不到位的资金,只能通过银行举债的方式体现,据估计,有些地方财政资金配套资金与银行贷款的比例高达1:10;地方政府充分利用2009年难得的货币政策、财政政策乃至投资政策都大放松的历史机遇,通过建立各种融资平台,以“城投债”的名义,向银行贷款,带动项目投资,负债规模呈现10倍甚至20倍的增长。粗略计算,2009年全国地方政府形成的债务将高达6万亿,按此规模,相当于2008年地方财政收入的200%多,这还不包括“隐性债务”,远远超过了风险控制预警线。央行统计数据显示,在2009年前8个月的8万多亿信贷中,有近5万亿贷给了地方政府的各类融资平台,仅4个直辖市通过该方式就融资近1万亿元,负债规模急剧扩大。一些地方政府为了降低银行贷款的名义规模,在城建等项目上通过“股权信托”的方式,将银行的贷款通过信托转换成在建项目公司的股权,并通过未来回购的方式归还银行。而这种股权信托的方式在2009年上半年更是盛极一时,如果考虑到这部分在数字上被隐藏的债务,很显然,地方政府的真实债务规模要远远高于目前统计数字显示的风险水平。
(二)重视不够,债务雪球越滚越大
乡镇财政债务越来越沉重的主观原因是部分乡镇领导思想认识不清,责任心不强,重视不够,特别是对干部的管理约束缺乏有效机制,乡镇领导班子调整过于频繁,部分乡镇主要领导“新官不理旧账”,只图自己的任期过得去,对老债务基本不理。
(三)财源结构不优,经济增长缓慢
由于相当一部分乡镇财源建设的着力点抓得不准,产业结构调整的步子不快,缺少骨干财源项目,导致经济发展缓慢,财政增收乏力,这些是导致乡镇财政困难的一个基石性原因。
(四)权责不清,体制不顺
1、乡镇事权与财权失衡。分税制改革形成财力日益向上集中,事权都逐级下放,“上面千条线,下面一根针”,乡镇政府作为最基层的一级政府,事无巨细都得负责,乡镇政府所承担的社会责任远远超过其承受能力,“小政府、大责任”是目前乡镇的真实写照。
2、体制不顺。(1)现行预算管理体制难以调动乡镇积极性。1994年实行分税制后,在确定县乡财政体制时,“保县紧乡”的思想占了主导地位,虽然财政收入在大幅度增长,但乡镇的可用财力有限。近几年来,尽管县(市)乡镇财政体制不断调整,财力向乡镇适度倾斜,但要保证乡镇各项事业的发展以及消赤减债的需要,困难仍很大,乡镇缺乏积极性。(2)乡镇税收任务增速过快,税收成本过高。近几年,工商税收每年以20%以上的速度递增。但由于税源不足,缺口大,再加上乡镇党政领导政绩与财税收入完成情况挂钩,乡镇为保住即得位置,只有通过控税、引税等各种途径来完成各项税收任务,导致乡镇税收成本增加,乡镇负债增加。有的乡镇任务的30%-40%为引税所得,成本在15%-30%不等。(3)税收干部少,造成税收征收过程中乡镇责任重,部门责任轻,责权脱钩,征管错位。乡镇对任务部门也没有任何约束力。相反,为完成年度财税任务,每年还要给税务部门一定的征管经费,增加了乡镇的财政负担。
(五)包袱过重,收支矛盾尖锐
乡镇干部为追求政绩,行政行为短期化,多半采取一年建设,多年还账的办法,在任期内盲目搞基建,不顾实际财力超前举办公益事业。靠欠、挪、借、贷大肆举债,抓“形象工程,政绩工程”,从此一直背上沉重的包袱。
(六)地方政府职能界定不清
市场经济条件下地方政府职能界定不清,过多地介入到竞争性领域,决策失误或经营不善导致政府债务的形成。
1、政府直接介入生产性、竞争性领域投资失败,承担了大量本应是市场承担的风险。突出的是20世纪90年代初各地风行一时的财源建设,特别是县乡基层政府和村级组织大办乡镇企业和集体经济的热潮。当时一些县、乡镇和村级组织急于建设属于自己的稳定财源,大量兴办乡镇企业和村级组织,不注重调查和可行性论证,盲目投资造成企业倒闭,资金无法回收而形成债务。
2、政府以政府信用的形式进行担保或承诺,为所谓企业或单位对外借款或发行债券,由于借款人无力偿还而承担的债务。如在经济转轨过程中,各地政府为解决资金不足,融资渠道不畅问题曾经成立了不少政府所属的经济开发公司、农业开发公司、财务公司、信托投资公司等,以政府财政提供担保、贴息等变相融资问题贷款,由于项目决策失误,经济形势变化以及管理上的种种问题,这些项目大多数成了“交学费”工程,有的地方政府为了完成招商引资目标,甚至承诺如果在本地区投资,当地政府保证投资项目每年达到一定盈利率,且若干年后退还本金,市场风云变幻,一些地方政府不得不为自己的轻率承诺和担保而承受损失。
3、债务管理和使用不当造成的政府负债,包括地方使用的外国政府贷款的转贷和担保、国债、转贷资金以及地方公共企业公开发行的债券。如吉林省从1998年发行企业债券,发债企业多为有政府背景的金融机构。2001年到期应先付的企业债券本息近30亿元,而发债企业的平均偿债能力不足20%,也就是最后有近80%的企业债偿还责任实际上是落到了当地政府头上。
二、化解乡镇债务的对策
(一)创新体制
1、全面下放乡镇财政管理权,适当扩大地方政府的税权,积极发展和改革地方税的主体税种,深化农村税费征管体制,逐步统一基层财政部门,按照公共财政的要求,进一步理顺乡财政分配关系,理顺县乡两级政府的事权和财权,确保乡镇有比较稳定的收入来源。
2、加大乡镇财政体制的分成收入。在控制乡镇财税增长速度时,要采取积极的扶持政策,加大对乡镇的财政转移支付力度。
3、在取消农业税的同时,对农村中小学义务教育等公益性支出可考虑由省市县分担的新模式,即乡镇承担小学义务教育,中学由县级以上负担,最终转为全部由中央财政负担。据统计,我国农村人口占全国总人口的60%以上,但政府用于农村的财政支出只占总支出的10%-15%,全国近2亿接受义务教育的学生中,70%在农村,而农村义务教育90%由县乡财政(占30%)和农民(占60%)负担。农村义务教育比城市义务教育在国家财政支出上明显有失公平,同时也在客观上加重了农民的负担。
4、从长远来看,乡镇一级政府的绝大部分公共支出(如公务员工资、办公经费等)应由县级政府承担。
5、创新乡镇公共产品的供给机制、鼓励民间资本进入,在乡镇财力不足的情况下,对公共产品的供应实行民营化,可以缓解当前农村公共产品的不足,同时对农民增收和社会稳定将起到积极作用。
(二)加快发展
治理乡镇债务,最实际是靠发展地方经济。
1、围绕农业做文章,大力推进农业产业化进程,发挥本地特色和资源禀赋优势,大力培植龙头企业以“公司+农户”一村一品等模式,有利于加快本地经济发展,进而形成特色鲜明的区域经济。
2、在条件允许的地方可以通过招商引资,项目带动发展新工产业、扩张工业经济总量,实现财政收入的大幅度增长。事实证明,凡经济发达的地方都是以工业发达为基础,没有工业的支撑,乡镇财政的持续增长是难以为继的,当然作为乡镇政府必须吸取20世纪80年代、90年代乡镇办企业的教训。政府的职责是营造良好的社会环境加大服务力度。
3、发展劳务经济,组织大规模的劳务输出。劳务经济对地方公共财政增长没有直接影响,但通过输出劳务,农民外出打工不仅增加了农民收入,而且活跃了地方经济,从而带动相关产业的发展,尤其是一些农民通过几年外出打工,掌握了一技之长后返乡创业,对当地经济的发展起到了重要的促进作用。
(三)依法理财
乡镇巨额债务的造成不是一朝一夕的事情,一些地方的债务是一任接一任逐步形成的,为此必须加强管理,严格控制支出和债务增长,依法清理债权债务。对民间高利息贷款一律按金融政策降下来,对因政策造成的呆账、坏账应予以核销或由上级财政给予偿还,硬化预算约束,坚持依法理财,实行财政预算,建立消赤减债细则,推行责任追究制度,努力提高乡镇理财水平,对主要干部离任要严格审计,凡是新增债务较多的干部原则不予提拔,严格奖惩措施,解放思想,转变观念,按照科学发展观树立理财办事,逐步形成降低行政成本和减债新理念。
参考文献:
1、刘敏.农村金融“新政”的分析与探讨[J].经济观察,2007(12).
2、王东京.中国经济观察[M].中共中央党校出版社,2004.
(作者单位:白英,吉林省公主岭市大榆树镇经管站;张道年,吉林省公主岭市农业局;孙胜,吉林省公主岭市十屋镇经管站)
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