关于制度及其特征的思考

来源:用户上传      作者: 王贵民　张天阵

　　[摘要]制度是用来规范主客体行为关系或行为方式的一套成文的行为规则。制度具有一个很重要的特征，即不确定性，这种不确定性是风险特别是财政风险的重要诱因，为防范财政风险，必须进行制度创新。
　　[关键词]制度；不确定性；制度创新
　　[中图分类号]F091．349　[文献标识码]A　[文章编号]1003―3890(2007)03―0085―05
　　
　　制度是制度经济学的研究对象。制度经济学有两个理论源泉：一个是以康芒斯、凡勃伦、加尔布雷思为代表的旧制度经济学派，这是新制度经济学的理论源泉。另一个是马克思的制度经济理论(何玉长，1997，P6)。目前，制度经济学的迅速发展，“集中反映了人们对经济发展中制度因素的共识：制度是经济发展中的一个重要的效率因素”(顾钰民，2005，P4)。但是，学术界对制度含义及其特征的看法莫衷一是，比较混乱，并且对制度特征的把握不够深入，这对于认识制度在经济发展中的作用是十分不利的。
　　
　　一、制度的含义界定
　　
　　(一)西方经济学对制度的分析
　　关于制度的含义，旧制度学派和新制度经济学派的观点是截然不一样的。旧制度学派代表人物凡勃伦认为，制度是大多数人所共有的固定的思维习惯(吴易风，2005，P269)。由于制度是对环境引起的刺激发生反应的一种习惯方式，因此，制度必须随环境变化而变化。他根据生物进化论提出，制度的进化是逐渐演化的、不是突变的。制度的演变是一个永不结束的过程，其变化的方向和状态都是预期不到的。
　　康芒斯认为，制度就是“集体行动控制个体行动”(康芒斯，1962，P87)，制度是限制、解放和扩展个人行动的集体行动(姚洋，2005)。康芒斯的这一制度定义实际上包含两层意义：(1)制度具有主动性。由于制度可以让个体摆脱其他个体的侵害，因此，制度可以解放个体行动。由于个体可以借助制度的力量做本来做不到的事情，因此，制度还可以扩展个体行动。(2)制度是一种集体行动，制度的制定和实施都必须通过集体来完成。
　　T・W・舒尔茨认为，制度是“一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。……包括管束结婚与离婚的规则，支配政治权利的配置与使用的宪法中所内含的规则，以及确立由市场资本主义或政府来分配资源与收入的规则”(科斯，1994，P253)。 道格拉斯・诺斯在其《新制度经济学及其发展》一文中认为，“制度是一个社会的游戏规则，或更正式地说是人类设计的、构建人们相互行为的约束条件”(孙宽平，2004，P10)。制度包括外在的带有强制性和惩罚性的规则，即法律，也包括内在的带有自我约束性的规则，即道德。前者是“正规约束”，后者是“非正规约束”。这两个层次的制度从外部和内部两方面约束人们的行为。
　　青木昌彦认为，制度是“关于博弈重复进行的主要方式的共有理念的自我维系系统”(孙宽平，2004，P62)。制度的实质是对博弈均衡的扼要表征或信息浓缩，它起着协调参与人理念的作用。制度也许存在于人们的默契理解之中，也许存在于人们头脑之外的某种符号表征之中。但在任何情况下，某些理念被参与人共同分享和维系，由于具备足够的均衡基础而逐渐演化为制度。
　　
　　(二)马克思主义经济学对制度的分析
　　根据马克思主义经济学，生产是社会的生产，在社会生产中，各经济主体间必然会产生各种经济关系。要处理好经济活动中的这些经济关系，就需要从法律上建立各种规范，这些规范就是制度。从制度角度研究经济问题是马克思主义经济学的一个基本特点，实际上，马克思是第一个运用制度分析方法来建立一个完整的经济理论框架的经济学家(顾钰民，2005，P6)。在马克思看来，社会经济制度是人们从事经济活动最重要的制度。因此，马克思把制度界定为生产关系在法律上的反映，即生产过程中人与人之间相互关系的法律规范。
　　
　　(三)对制度的界定
　　根据西方制度学派的观点，制度就是约束经济个体经济行为的规则，包括强制性的规则和自愿遵循的规则。而根据马克思主义制度经济学理论，制度是人们之间的生产关系在法律上的反映，是人们之间相互关系的法律规范，是带有强制性的规则。制度的目的在于规定和调整人们之间的经济利益关系。在坚持马克思主义基本原理基础上，借鉴西方制度学派的理论，笔者认为，任何一项制度都是由一定的组织机构制定的，其目的是约束相关当事人的行为方式，或规范他们之间的相互关系，因此，制度是指由一定的组织制定的、旨在约束组织内部行为方式或规范主客体行为关系的一套成文的行为规则。
　　从这一制度的定义我们可以看出，制度具有三个要素：主体、客体和内容。制度的主体是指制定制度的特定组织。制度的客体是指组织内部的各个经济利益主体，包括制定制度的组织机构、组织内部的社会成员和利益集团以及进入该组织的外部成员和利益集团。制度的内容则是指用来约束组织内部行为方式或规范主客体行为关系的一套成文的行为规则。这一制度定义不仅吸收了西方制度学派的观点，即制度是用来约束组织内部经济主体行为及其行为关系的规则，而且又坚持和发展了马克思主义制度理论的观点，即制度是用来调整内部各经济利益主体之间的利益关系的。在吸收西方制度学派观点的同时，又与他们的观点有所不同，笔者这里讲的制度仅仅是其中的正式规则。这些规则的本质是人们行为及其相互利益关系的反映，制度的创新和变迁都是为了调整人们之间的利益关系。
　　
　　二、制度的重要特征――不确定性
　　
　　既然制度是指由一定的组织制定的、旨在约束组织内部行为方式或规范主客体行为关系的一套成文的行为规则，它就有一个很重要的特征――不确定性。
　　
　　(一)理论分析
　　从制度的主体来讲，“制度的主体是不断变化的”(崔联会，2004，P21)。由于制度的产生是制度博弈各方所达到的一种均衡。每一次制度博弈的均衡，仅是达到帕累托次优，不可能达到帕累托最优，只是向帕累托最优逐步靠近的某一个点。再加上制度主体的构成以及各主体力量的变化，使制度主体处于不断变化中。从制度的客体来讲，制度客体的构成也处于不断变化中。(1)由于制度主体的能动性，制度主体在确立制度客体和制度内容上有相当大的自主性，不同的制度主体必然会选择不同的客体。(2)由于社会经济处于不断发展变化中，社会分工在演进深化以及世界经济一体化的发展，使社会成员的结构也处在不断的变化之中。(3)由于制度环境处于不断变化之中，从而导致制度的变迁，最终也会引起制度客体的变化。从制度的内容来讲，制度的内容也是处于变化之中的。(1)由于制度本身发生变化，制度的内容一般也要相应的调整。(2)即使制度不变，制度的内容也会发生变化，因为制度的内容并不仅仅取决于制度博弈本身，往往一些

偶然的、特殊的原因会影响制度的实际安排。比如世界上实行市场经济制度的国家，其具体的制度安排往往并不相同。从制度的制定来讲，制度是由人制定的，由于人所拥有的知识是有限的，这就决定了其对社会、自然运行规律认识的有限性，即使是最高明的制度安排也不可能面面俱到。作为人为制定的制度，几乎不可避免地会存在这样或那样的缺陷，进而影响制度绩效。从制度的环境来讲，制度存在于多维空间，特定的时间、特定的空间、特定的人群、特定的文化环境都构成制度的生存维度。制度与其环境始终处于矛盾和矛盾的调和过程中。一方面，环境在变，一切有形的、无形的，一切的人、物、技术，乃至思想都在发生变化，这些都会改变制度在多维环境下的坐标，使其与环境的矛盾突现、激化，不得不加以调整。另一方面，即使制度不变，时间的维度发生变化，也会让原来的适应变得不适应。此时，制度只有变化与调整，别无他途。从信息经济学角度分析，一项制度安排就是一个编码系统，而整体制度结构则构成了一个编码体系(许文彬等，2004，P113)。既然制度是信息(公共信息)的载体，而信息又往往是不对称和不完全的，因此，制度也就带有很大的不确定性。
　　当然，在短期内，某项制度都是稳定的、确定的。但从长期来看，某一项制度都是有缺陷的，都处于一个不断完善的过程之中。所谓制度缺陷，就是制度对某项内容的规定既可以这样做，也可以那样做，制度缺陷实际上就是制度的不确定性。因此，每一种制度都具有很大的不确定性，总是处于不断的变革之中。
　　
　　(二)中国制度变革的实践证明：制度具有极大的不确定性
　　中国改革开放以来的制度变革实践充分证明了制度在某种程度上是不确定的。在此笔者主要从财政制度、经济制度和政治制度三方面进一步对制度的不确定性进行解读。
　　1．财政制度。财政制度主要包括财政收入制度、财政支出制度、预算制度、财政政策和财政体制等。
　　从财政收入制度来分析，主要存在以下几方面的不确定性：(1)中国财政收入占GDP比重比较低。中国财政收入占GDP的比重尽管2005年回升至17．35％，但这一比重仍低于西方发达国家平均45％的水平，也低于发展中国家平均25％的水平。(2)中央财政收入占全国财政收入的比重比较低。我国中央财政收入占全国财政收入的比重2005年上升到54．54％。但仍低于西方发达国家60％～80％和发展中国家70％～90％的水平。(3)中国财政收入的增长弹性不稳定。中国财政收入增长率在0．10～3．31之间，其波动毫无规律。这种现象说明中国财政收入的增长还没有内含于经济增长，中国还没有完全建立起与经济增长相适应的稳定的、规范的财政收入增长机制。(4)中国财政收入的组织制度不健全，税法漏洞比较多，税收征管水平有待提高。
　　从财政支出制度来讲，目前中国财政支出制度仍然存在一些不足之处，如(1)财政支出范围的调整还不到位，财政支出存在越位、缺位和错位的问题；(2)财政支出结构不合理，经济建设费支出比重过大，行政管理费增幅居高不下，教育经费投入不足；(3)财政支出缺乏有效的制度规范；(4)财政支出管理弱化，财政资金使用效益较低等。
　　就财政预算制度而言，虽然先后制定了《国家预算管理条例》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国国家金库条例》、《财政总预算会计制度》、《事业单位会计准则》、《行政单位会计制度》等法律、法规，使中国的政府预算制度得以不断改进和完善。但是，中国的政府预算制度还存在需要许多问题需要进一步改革和完善，如(1)存在预算外收支和制度外收支；(2)政府预算的编制时间太短(通常只有3个月)；(3)中国政府预算的编制方式、方法缺乏科学性，相关职能部门的职责不分；(4)预算约束软化等。
　　在财政体制上，1994年进行了分税制改革财政体制，但由于中国目前的分税制体制过渡色彩较浓，仍然存在许多问题，需要进一步完善，如(1)中央与地方的财政分配关系没有上升到法律的高度，有待进一步规范；(2)政府间转移支付制度不规范，中央对地方的税收返还以基数法为基础，基数的确定没有较合理的客观标准，地方争取到中央转移支付资金的多少不是以客观因素为依据，而往往是中央与地方讨价还价的结果，取决于地方政府的讨价还价能力，透明度极差；(3)地方政府没有税收的立法权和税率的调整权(税收的立法权和税率的调整权完全控制在中央政府手中)，并且地方政府没有建立起本地区的主体税种等。
　　在社会保障制度上，中国从1997年对社保制度进行了一系列的改革，但现行的社会保障制度还需完善，如(1)农村农民的社会保障还没有全部实施；(2)基本养老保险制度的统筹层次低，至多是省级统筹，全国统筹更谈不上；(3)社保基金的管理分散于社会保障局、机关事业保险中心、医疗保险中心、就业管理局和民政局等几个部门；(4)社会保障的立法层次低、立法滞后，仅限于几个有限的决定、通知。
　　2．经济制度的不确定性。中国经济制度的变革从1978年开始，经过放权让利的改革，到中共十五大形成了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义初级阶段的基本经济制度。国家为保护、促进非公有制经济发展，出台了一系列有利于非公有制经济发展的政策、法规。非公有制经济的产值在国内生产总值中占的比例越来越高。但是，非公有制经济对国家税收的贡献并未随着发生相应程度的变化。
　　在国有企业制度上，从1978年开始，先后经历了放权让利、“利改税”、“拨改贷”、承包经营责任制、建立现代企业制度和国有企业的战略性改组等几个阶段。但目前国有企业的问题还很多，如(1)国有企业在使用银行贷款问题上的逆向选择行为；(2)在制度变革过程中，由于信息的不对称性，会使企业的经营者利用自己的信息优势产生一些败德行为，从而损害作为国有企业所有者的国家的利益，如在公司制改造过程中，企业借公司制改造之名，逃废银行债务，形成银行不良资产等；(3)在国有企业战略调整过程中，国家对大型国有企业的救助、对一般中小型国有企业的安抚；国有企业经营管理不善使国有企业的亏损问题越来越严重；(4)国有企业的预算软约束加重了企业经理的道德风险以及国有企业的激励与约束不对称等问题。
　　在国有银行制度上，先后经历了国有专业银行制度，国有专业银行的商业化以及国有商业银行改革的深化阶段。但现行国有商业银行制度也存在很多缺陷，如(1)银行产权的国有属性，决定了银行的财产所有权和其他各项权力都集中在国家和政府手中，银行的金融行为由国家或政府安排；(2)银行本身并不具有独立的法人产权，无法真正根据市场需求决定信贷规模、结构、期限以及价格；(3)国有银行的产权属于全体公民所有，而不是归其中的某一个人(或某些人)所有，实际上国有银行没有真正

的所有者，其所有者处于“虚置”状态；(4)国有商业银行内部没有与市场经济相适应的激励与约束机制；(5)在国有银行内部，经理层拥有银行资源的控制权(投票权、支配权和决策权)，但他们并不拥有剩余索取权(对银行收益的索取权、分配权)等。
　　3．政治制度的不确定性。中国的政治制度从建国以来也进行了一系列的改革，但目前的政治制度仍存在很多不确定性：(1)政治市场中的不确定性。在中国地方政治市场经常发生党政不分、以党代政的问题，再加上个别地方政府为掩盖机会主义和败德行为而对信息进行有意的删减和调整，导致信息不畅和失真，由此使地方人大在公共选择中处于非主导地位，由于其得不到履行监督职能所需要的信息，也就不能对同级政府构成有效的监督和约束。同时存在上级政府通过单纯经济指标考核地方政府和通过直接左右地方政府的任免来约束地方政府经济行为的简单化倾向。地方政府出于自身效用最大化的考虑，往往也会扩大预算规模或大举借债以兴建“政绩工程”、“形象工程”。(2)在政策供给市场上，存在某些地方政府官员的有限理性以及地方政府由于追求自身垄断租金最大化而实施的政府机会主义行为。(3)在政策执行市场上，由于某些地方人大缺乏对同级地方政府的有效监督以及法制规范不健全，导致地方政府有极其强烈的存在越位冲动。
　　
　　三、结论及政策建议
　　
　　从前述理论和实践分析，我们可以得出结论：任何一项制度都具有很大的不确定性。这种制度的不确定性是社会经济生活面临各种各样风险的重要原因，特别是它会导致政府经济活动结果与预期不一致、财政出现支付困难，进而使国民经济有可能遭受损失，即国家面临财政风险。因此，为避免财政风险对国民经济造成更大的损失，必须采取措施，减少制度的不确定性，完善各项制度。具体可从以下8个方面进行制度创新。
　　1．财政收入制度创新。规范政府收入体系，使预算外和制度外收入尽可能地纳入预算内管理；规范政府部门的减免税行为；积极培植税源，优化税制结构；加强税收征管，以减少偷漏税事件的发生；进一步完善分税制，提高中央财政收入占全国财政收入的比重，建立财政收入的增长机制，确保财政收入的稳定增长。
　　2．财政支出制度创新。科学合理地界定财政职能，构建公共财政框架；调整和优化财政支出结构，使财政支出结构适应经济结构的变化；控制财政支出的增长速度，使其与财政收入的增长相适应；提高财政支出效益。
　　3．政府预算制度创新。预算外资金管理与预算内资金管理并轨，促进依法理财，解决财政运行中因“人治”而造成的风险；实施跨年制财政年度，使预算编制时间和全国人代会召开时间相一致；大力推行零基预算制度，提高财政资金的使用效益；完善预算法，改革预算执行过程的监督制度和财政违规追查制度；允许地方政府发行地方性公债。
　　4．财政管理体制创新。进一步转变政府职能，明确政府的事权和支出范围；重新调整税收在中央和地方之间的划分，建立健全地方税收体系；建立科学合理的政府间转移支付制度(用因素法代替基数法)；减少财政管理级次，加强县(市、区)级财政统筹能力，以解决地方财政风险问题。
　　5．社会保障制度创新。扩大社会保障的覆盖面，进一步把农民的社会保障问题纳入到社会保障制度中来；提高社会保障的统筹层次，省级统筹实施一段时间等条件成熟时积极推进全国统筹；加强社会保障制度的立法建设；建立统一的社会保障管理机构，解决基金的分散管理问题；积极开拓多种社保基金保值增值渠道。
　　6．国有企业制度创新。真正按照现代企业制度的要求，对国有企业进行改革；扭转国有企业预算软约束的局面，强化其预算约束；建立多元化的风险分担机制；加快国有经济布局的调整。
　　7．国有商业银行制度创新。加快国有商业银行股份制改革步伐，完善商业银行内部控制制度，建立多元化的风险约束机制和风险分担机制，在商业银行内部构建剥离和处理不良资产的常态机制，加强对国有商业银行的金融监管。
　　8．政治制度创新。建立有效的人民代表大会监督制度；合理界定并转变政府职能，减少政府官员的寻租机会；以契约形式规范中央与地方政府之间的财权与事权分配；在公共产品的供给上引入竞争机制，消除垄断供给状况并进行成本一收益分析。
　　
　　[收稿日期]2006―11―30
　　[作者简介]王贵民(1968―)，男，河南新郑人，北京师范大学经济与工商管理学院2004级博士生，研究方向为经济学基础理论及其应用；张天阵(1972―)，男，河南夏邑人，中共河南省委办公厅工作人员，研究方向为社会主义经济理论。
　　责任编辑，校对：艾　岚
　　
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