铁路运输管理体制改革的思考
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作者: 翟玉胜
【摘要】 铁路是国家重要的基础产业。中国铁路政企合一的模式，严重影响着铁路职能的正确行使和行业的公平竞争与良性发展。本文着重论述铁路运输管理体制在政企分开、市场准入、公司重构、融资机制等方面改革的着力点和基本框架。
【关键词】 铁路运输 管理体制 改革
一、问题的提出
中国铁路运输行业已有一百多年的历史，与高新技术行业相比是个传统的夕阳行业。但是从低碳经济的角度考察，占地较少、对环境影响甚微的铁路运输远比公路和航空运输更应优先发展。目前铁路有国民经济发展“瓶颈”之称，国民经济发展急需的石油、棉花、粮食、煤炭、磷矿石等重要原材料运输严重受阻，重大节假日客运的全面紧张已成为严重的社会问题。《中长期铁路网规划》提出，到2020年全国铁路营业里程要达到10万公里，干线实现客货分线，复线率和电化率均达到50%，主要技术装备达到或接近国际先进水平。电气化铁路和城市轨道运输的迅猛发展，说明我国的铁路运输行业仍处于成长期，铁路发展受制于融资的压力也越来越大。民生银行发布的《2010年中国交通运输业发展报告》显示，铁路债务融资的比例由2005年的48.83%上升为2009年的70%，资产负债率在55%以上，预计2012年有可能超过70%。到2020年，其债务累计将接近3万亿元，资产负债率在70%以上。具体就2010年来说，全国铁路如果要完成全年8235亿的投资计划，意味着今年下半年平均每月要投资920亿元，平均每天要投资30亿元。这样的投资比例需要稳定增长的业绩来支撑。然而铁路在交通运输市场上已不再处于绝对垄断地位，交通运输市场的主体公路、水路、管道、航空和铁路展开着全面竞争。综合上述问题，铁路运输管理体制改革是摆在铁道物流科学发展面前的不可逾越的课题。
二、当前铁路“政企不分”管理体制的弊端
中国铁路体制基本上延续前苏联的路局体制，即“四级管理”（铁道部、铁路局、铁路分局、基层站段）、“两级法人”（铁路局、铁路分局）。尽管铁道部在2005年撤销了铁路分局，变四级管理为三级管理，同时减少了运输站段，但整体上仍然没有将运输企业的法人实体地位确立起来。铁路“政企合一”的运营管理体制，是缺乏有效竞争的传统计划经济体制的政府垄断模式。这种管理体制与市场经济的价值取向存在着诸多矛盾。
1、国家法律规定上的缺陷
国家没有明确铁道部在市场经济中的法律地位。铁道部是公益性和商业性不同类型铁路建设的主要筹资主体和债务主体。铁路的重大建设投资决策在很大程度上取决于政府的政治和社会发展目标，而不是取决于运输市场的竞争需求。因为铁道部承担的大量政策性亏损没有得到有效补偿，所以全路职工总体收入达不到其他垄断企业的水平，进而影响到全路的竞争实力。
2、企业行政化运行模式
一是铁道部对铁路运输企业的全方位干预。在铁道部层面上，铁道部直管全路运输企业，在相当大程度上控制着运输能力分配权，往往是从政府职能的角度来组织和实现运力资源配置的效率最大化，没有体现出运力配置市场化的原则；在铁路行业内部层面上，主要是指铁道部与铁路运输企业之间分工不清、权责不明、职能界定模糊、行为错位。运输企业法人主体虚化，铁路企业作为铁道部的附属机构和生产车间，导致企业没有拥有真正意义上的法人财产权和企业经营权。二是铁道部统负经营盈亏。铁路部门由铁道部承担着铁路运输全行业的最终盈亏责任。例如，运输企业不能从市场直接获取收入、企业无法确立独立核算机制，企业的经营绩效并非主要决定于自身经营状况，而是决定于铁道部的清算方式和系数调节。这些导致了铁路运输企业主体的铁路局不具备真正意义上的自负盈亏机制。
3、运输价格的行政僵化
铁路运价的制定主体是国家。运输价格是由铁道部周期性地向国家报批，形成的全路统一运价由运输企业被动地执行，铁路运输企业没有定价自主权，不能自主地根据市场供求关系调整运价，导致铁路无法通过产品价格获取自身的正常经济收益。
三、铁路管理体制改革的着力点和基本框架
1、修改《铁路法》，理顺铁路企业与国家的经济关系
依法行政，要求行政机关行使行政权力，必须有法律授权。法律是行政机关据以活动的标准，也是人们对这种活动进行评判和监督的标准。
（1）按照法律程序，建议将《铁路法》修改纳入国家立法计划，完善铁路企业在市场经济中的法律地位，使之更好地适应市场经济的要求和铁路的实际。修改《铁路法》，一是明确铁路企业与铁道部的关系，铁道部必须依法对铁路运输企业实行公开、透明、公正的管理，建立廉洁、高效的运行机制；二是进一步明确政府对铁路运输的管理职能，改变并规范政府对铁路的宏观管理方式，通过制定和完善部门规章，引导、推进和保障铁路经营顺利运作。
（2）明确铁路与国家的基本经济关系。一是明确国家和地方政府对铁路建设负有资金支持和政策支持的责任。根据铁路建设项目的不同性质，确定中央、地方政府、企业（包括铁路企业）不同的投资责任，形成投资主体多元化、资金来源多渠道、融资形式多样化的新格局。进一步规范合资铁路建设体制，对于因政治、军事、国土开发需要而修建的亏损铁路，由国家给予特殊政策支持。二是调整铁路财税和金融政策。应把目前征收的铁路营业税改为增值税，对于公益性、政策性运输造成的亏损，由中央政府或各级地方政府给予财政补贴或政策补偿。三是明确铁路定价权利范围。围绕国家宏观调控目标，建立反映运输产品价值、市场供求关系，体现保本、还贷、缴税、微利原则的运价形成机制；扩大铁道部在指定的品类、区域、季节内运价的定价权和浮动权；铁道部将独立成为铁路资产和资金的管理方，将全国路网分配给数个铁路公司各自运营，并逐步将定价权下放给运输企业，最终实现企业自主定价为主，国家定价、浮动价等多种价格形式并存的混合型运价形成机制。实行和扩大新路新价、优质优价、季节浮动价、区域运价和协议运价等多种运价形式。
2、打破政企不分，明确政府职能，完善宏观调控体系
（1）从保证市场环境、保障公众利益出发，解决好政府和市场的定位问题。公共管理理论指出，政府改革的根本方向是逐步削弱直至取消政府对微观经济主体的直接行政干预，同时相应强化其保护产权和合法契约的履行，提供基础设施和稳定宏观经济等方面的职能。铁道部作为国务院铁路主管部门，履行铁路行业管理、安全管理、市场管理、宏观调控及对外关系等方面的职能，承担规范市场竞争秩序，安排落实公益性铁路建设投资，代表国家处理铁路涉及事务等工作。为此，铁道部要实现政府和企业分开、社会功能和企业功能的分开，将企业承担的政府职能回归政府，将企业承担的社会职能回归社会。目前最关键的是实行“网运分离”，即把具有垄断性的干线路网基础设施与具有竞争性的客货运输分离开，组建若干个客货运公司来负责具体的经营，而铁道部的职能当前着重在路网发展规划、建设基金投向、国有资产监控、经济结构调整、重要限制口能力分配、企业行为导向等方面加强宏观调控，逐步弱化部门微观管理、社会事务管理和企业经营管理职能，从根本上解决铁路行业的政企不分问题，最终实现政企分开。
（2）借鉴世界各国铁路改革经验，加强铁路行业管理的职能。铁道部作为政府主管部门的职能应转向宏观管理和行业管理，不再干预铁路运输企业具体的生产经营活动。建议组建国家铁路控股公司，承接原铁道部的企业职能，对区域公司行使国有资本出资人权能，以确保全路运输调控的权威性和路网建设的统筹安排。铁路运输企业重组后，国家铁路控股公司移交中央国有资产管理部门。将路网、运输价格、调度指挥的公正性和短缺能力的分配、铁路技术标准、运输服务质量标准、铁路安全和铁路市场准入的监管，赋予行业协会管理，积极推进铁路行业技术引进开发，提高行业服务质量。铁路运输生产力布局应实施变革。铁路客货运企业要有计划、有步骤地扩大站段管理跨度，通过撤并运输站段、关闭运量小的中间站、发展战略装车点和卸车点、推行机车长交路、优化企业机构设置和劳动组织等，推动运输生产力的发展。
3、鼓励公平竞争，进一步完善铁路领域准入制度的改革
中共中央《十二五规划建议》指出，推进国有经济战略性调整，健全国有资本有进有退、合理流动机制，深化垄断行业改革。支持和引导非公有制经济发展，鼓励非公有制企业参与国有企业改革。只有在“政企分开”的同时建立公开、公平、有序的“市场准入”机制，才有可能建立比较完善的铁路运输市场体系。
落实《国务院办公厅关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知》，拓宽民间资本进入铁路建设领域的渠道和途径。进一步打破行业垄断，引进竞争机制，开展公平竞争。推进投资主体多元化，鼓励民间资本参与铁路干线、铁路支线、铁路轮渡以及站场设施的建设，允许民间资本参股建设煤运通道、客运专线、城际轨道交通等项目。改革运输领域的审批制度，合理划分适度竞争与低水平重复建设的界限，通过市场规律淘汰经营效益低下的运输企业。在非自然垄断领域开放市场准入和改革价格监管，让市场竞争机制发挥作用。对自然垄断实行专营权授予制，并实行第三方准入及对服务价格实行严格监管。利用好保险、信托等机构和民间资本对铁路建设的投资，构建多元投资主体共同建设铁路的格局。
4、建立现代企业制度，对铁路运输主业进行股份制改造
在对铁路管理体制“政企分开”的基础上，还需要对铁路运输行业进行规范化的公司制改造，建立有效激励、严格约束、责权利相统一的法人治理机构。铁路行业在完成进一步主辅业分离的前提下，可以分步、分阶段实施股份制改选。
首先，选择业内的优质资产，即赢利能力强、管理效率高的资产，结合铁路主干线、客运专线和城际客运铁路等项目建设，在寻求境内外投资主体多元化的过程中进行股份制改造，促使优质资产实现持续快速发展。其次，对于具备一定市场生存能力的企业，可以直接改制为国有股占49%以下、民营资本持股51%以上的非国有法人控股的法人实体。那些暂时生存能力还比较弱的改制企业，可保持国有股占51%～75%的国有法人控股地位，但仍应强调产权明晰、独立核算、面向市场、自负盈亏。实在无力经营的可以选择破产清算或者归入资产经营公司管理。
从客货运主业实际操作难易程度相比而言，货运业务彼此独立性较强，更容易把市场前景较好的优良资产单独剥离出去进行公司化改制。而且货运的国际市场开放程度高，可以更好地吸收地方政府、社会和国际的投资，因此可以按照先货运后客运的次序推动股份制改造。运用并管理好已上市公司成功的平台，这样不仅有利于搭建铁路市场融资平台，而且有利于探索和积累铁路运输企业建立现代企业制度的宝贵经验。
5、积极推进筹集产业投资基金的改革
投融资活动是配置资源的重要手段。目前铁路投融资仍面临社会资本进入铁路行业“雷声大雨点小”的窘境。铁路投融资体制改革存在着“进入门槛过高；法律法规不完善，产权不清晰，收益难保障；政企不分”三个不利因素。大力推进铁路投融资体制改革，按照“政府主导、多元化投资、市场化运作”的思路，建立铁路产业投资基金，扩大铁路建设债券和各类票据发行规模，拓展其他直接融资渠道，降低资金成本，实现铁路低成本扩张。
一是认真落实部省合作协议，发挥地方党委政府建设铁路的积极性，进一步扩大铁路合资建设规模，鼓励地方政府以征地拆迁费用入股或直接投资等形式参与铁路建设。完善合资铁路政策法规，探索符合我国铁路实际的合资铁路管理模式。
二是坚持以“存量换增量”的股权融资模式，拓宽民间资本进入铁路建设领域的渠道和途径。进一步规范大秦铁路、广深铁路、铁龙物流等铁路上市公司的管理，做大做强大秦铁路货运、广深铁路客运、铁龙物流集装箱的主营业务发展。充分发挥上市公司的融资平台作用，以公开增发股票等形式募集资金来收购其他运输主业的相关资产或相关股权。扩大股改试点，加快已经成熟的优质存量资产股改项目上市的准备工作，可以通过IPO、借壳等方式实现上市融资。
【参考文献】
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[2] 中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》[EB/OL].新华网，2010-10-27.
[3] 国务院办公厅《关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知》（国办函[2010]120号）[EB/OL].中国政府网，2010-07-22.
[4] 江汉平：铺设投融资新轨“铁老大”改革提速[EB/OL].中国证券（广州），2010-07-28.
（责任编辑：胡冬梅）
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