简说中国住房社会保障研究状况
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作者: 高喜九
［摘 要］在把住房保障纳入到社会保障体系中之前，中国学者更偏重于对国外社保制度以及教育、医疗、失业三大保险和社会救助制度的研究，关于住房社会保障制度的研究较少，城镇居民的住房问题一直归属于企业的福利问题，很多研究仅仅把住房保障划归在社会救助中偶有提及。住房制度改革之后，国内学者开始思考研究在房地产市场运行中建立起一道“安全网”，以巩固经济体制改革的成效。
［关键词］住房社保 社会福利 经济适用房 廉租房
住房社会保障是一个关乎福利经济学、社会学、社会保障学、人口学等多学科的综合课题，受到国家政治、经济、人口等诸多方面的影响。国内对住房保障的主要内容即经济适用房和廉租房等保障性住房的建设运营情况的研究，尚停留在相关措施的具体操作层面，没有综合多种因素提出多视角的理论成果，为制度的设计寻找理论依据和原则基础，最终对于住房社会保障的研究还没有成形一个完整的理论体系。但是相对于住房保障研究时日来说，目前的研究还是取得了一定的成效。
首先是对住房社会保障发展历程的研究。从已有的研究看，中华人民共和国成立以来有两个视角来划分住房保障发展历程。一个以童星、汪洁、杨玲等为代表，认为住房保障是从1949年建国初的住房福利发展而来，经历了计划经济时期、转型时期和市场时期，从高补贴、低房租的住房职工福利逐渐转为了针对弱势群体的住房保障。现在中国国内大多数研究者持这种观点。另一个以冯宪容为代表认为住房社会保障经历的是一个从无到有的发展过程，是实施住房改革的伴生物。他认为住房保障制度的产生是有条件的，一是随着人类社会文明进步，“居住权”被认识到重要性被普遍认可并得以保护后，才有保护弱势群体的住房权利保障的住房之说；二是由于市场机制在住房资源配置中其主导作用导致市场上总有一部分人处于劣势地位，成为收入有限、生活困难群体，基本生活住房的需求难以通过自身的力量解决。
因此需要建立住房社会保障制度修正市场的运作偏差。因此他认为住房社会保障制度是在1998年中国实行住房货币化、市场化分配出现了市场失灵的问题后才出现了住房社会保障问题。
笔者分析：福利和保障是两个不同的概念。首先，从适用范围看，住房福利的适用范围一直受到单位性质局限，国营单位的职工享受住房福利的情况比较普遍，规格也比较高。非公有制单位的职工或者福利有限或者根本享受不到福利措施买住房能力之间的差距为分类标准，不以单位为区分标准来划分的。其次，历史演变看，住房福利只能算是中国在特定时期的一种住房政策，与当时的时代特征相联系，显示了社会主义公有制经济的优越性，并且后来越来越不适应刺激消费投资、繁荣商品经济的时代要求。而社会保障以公平为原则，力争泽被到每一个需要的人民身上，是“以人为本”原则在经济文化领域的反映。“社会公平作为社会发展的重要内容，即是指社会应当是公正的不偏不倚的态度对待每一位社会成员。一般而言，社会是否公平主要体现在社会成员的收益分配与生活状况等方面，并在客观上作为评价每一社会发展阶段的发展水平和文明状况的标志”。故笔者认为，中国的社会保障包括住房保障在内时日尚浅，是在中国逐渐引入市场机制之后，为了缓冲市场机制下自由竞争、天然地追求效率引起的一部分人富裕起来一部分人却贫困的并发症而确立的公平价值取向。应该视为经济体制改革后的产物。
其次，是对构建住房保障制度的政策措施研究。从中国住房保障的实施情况来看，构建住房保障的思路大致包括经济适用房、廉租房，以及公积金制度、住房金融制度和住房补贴制度这几个方面。但从已有的研究看，研究者们对住房保障的实施对象和实施方式仍存在异议，部分学者如王修志、童星、杨玲、孙爱龙等认为住房保障的供应体系主要是针对中低收入者提供经济适用房，最低收入者租住廉租房，通过住房公积金和房租补贴支持中低收入者购、租住房，这一观点正在实践中得到应用。中国建设部副部长刘志峰在廉租房研讨会上的讲话也认为住房保障制度包括经济适用房和廉租房，并鼓励那些申请廉租房条件不符，又没有购买经济适用房能力的家庭采用合作建房、集资建房的形式解决居住问题。冯宗容也认为住房保障体系基本包括经济适用房和廉租房两个层次，但应以构建廉租房运行管理机制为主。
可见上述分歧的焦点在于经济适用房的性质以及中等收入者是否应纳入住房保障体系中。一种观点认为经济适用房是保障房不是商品房；另一种观点认为应该区分中低收入者，不应将大多数的中等收入者视为保障的对象，那些针对中低收入者的经济适用房，其性质不是保障房而应是商品房。
中国现在的社会结构是低收入群体占多数的“金字塔型”，离欧美国家中间大两头小的“橄榄型”结构之间还有很大一段距离。如果将大部分的中低收入者都纳入社会保障体系之中的话，则不仅加大政府的财政负担，也不利于市场经济的发展，政府可以设计出缓解中等收入者购房压力的经济政策，鼓励其在市场上解决住房问题。经济适用房的建设者因为有政府的补贴和优惠以及在区位安排和规模构造等方面受政府的宏观调控，因而给人一种属于保障房的感觉。但是其开发建设和售卖具有一定的市场性，购买者可以在市场上调查行情、考察地理区位、货比三家自由选择，又有一种商品房的性质。故笔者以为，经济适用房性质的双重性可以作为它的优点来发挥：对于广大的中等收入者来说，单单依靠自身在市场上购买纯粹商品住房的能力显然不足，完全依靠政府的话又是一个巨大的财政负担。需要政府另辟渠道，社会群体和政府共同承担使资金来源多元化方式等适当经济措施来帮助其购买形成过程中商品性质偏强的经济适用房房；对于低收入和最低收入阶层来说，依据中国现在的国情和政府承受力，能够建立起适合自己国情的社保制度。尽量帮助低收入者购买保障性强的经济适用房、符合条件的最低收入者住上廉租房，这应是中国建立住房社会保障体系的题中应有之义。
笔者认为，鉴于中国目前的国情现状，可以由政府提出经济适用房的建造总标准，房地产商提出的建造计划由政府审批后向社会公开，由全社会来监督建造标准和成本，建成后的房子可以采用公开摇号的方式公布房主的信息，归于社会监督。这样经济适用房的保障性逐渐减少，商品性逐渐增加，逐渐划入市场的轨道。对经济适用房的保障措施和条件应逐渐减弱减少，对廉租房的关注度和倚重度可逐渐增加。当然任何政策措施的实施都要以形式的发展为依据以实践的结果来评价，中国要建立完善的住房社会保障制度必然需要一个长期的过程。
参考文献：
［1］童星.社会保障与管理［M］.南京：南京大学出版社，2002.
［2］马小茗.关于经济适用房政策的几点认识［J］.湖北社会科学，2003.
［3］马斌.社会保障理论与实践［M］.中国劳动社会保障出版社，2006.
［4］阮凤英.社会保障通论［M］.山东大学出版社，2004.
（作者单位：上海大学社科学院）
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