对基层央行审计成果利用的若干思考

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　　摘要 审计成果有效利用是基层央行内部审计工作中重要的一个环节，决定着审计目标的实现，本文就目前基层央行审计成果利用的难点进行了剖析，并有针对性的提出了治理意见和建议，以提高央行内部审计成果的有效利用。
　　关键词 基层央行 成果形式 制约因素 价值增值
　　
　　近年来，审计工作在基层央行内部管理中的地位和作用日益凸显，审计成果已经涉及到内部控制和业务操作的各个层面，其利用的充分性和实效性不断深化。但由于诸多因素的制约，审计成果不能有效转化，极有可能产生审计风险或审计失败的隐患，从而对审计双方产生不利影响。因此，建立有效的审计成果利用机制，是目前基层央行不容忽视和亟待研究解决的当务之急。
　　
　　一、人民银行内部审计成果的主要形式
　　
　　(一)审计报告
　　审计报告是人民银行内部审计最完整、最深入的一种审计成果，发送对象是本行行长和上级主管部门。审计人员在报告里要充分描述审计工作开展情况，揭示问题，并对问题存在的原因进行剖析，提出可行性意见或建议。
　　(二)审计结论
　　主要表现形式是《内审结论和处理决定》、《审计结论》、《整改通知书》和《内审意见书》。《内审结论和处理决定》是专项审计的成果，主送被审计单位；《审计结论》和《整改通知书》是离任审计或履职审计的成果，前者主送人事部门，后者主送被审计单位；《内审意见书》是同级监督的成果，主送被审计部门。
　　(三)其他形式
　　主要表现为一些专题调研报告、情况反映、审计信息等，这是审计项目结束后的延伸审计成果，是对审计事实、结果的选择、挖掘和深化。
　　上述以文书形式表现的内部审计结果，在人民银行虽然不具有法律效力，但是对规范被审计单位(部门)操作行为，完善内部控制，强化内部管理等方面具有明显的指导和推动作用，在一定程度和范围上具有法定效力。
　　
　　二、当前制约审计成果利用的几个关键因素
　　
　　审计成果有效利用是审计的最终目的，但受人民银行机构设置和人为因素的制约，其在基层央行的有效利用往往存在一定的难度和阻力，归结起来主要表现在以下几个方面：
　　(一)重审计过程，轻成果利用
　　目前，人民银行内部审计有自己严密的审计程序、操作规范和行为守则，对开展审计工作有一系列规范性的要求。但在现实工作中，审计人员往往重审计过程，轻成果利用。一是对审计成果利用的重要性认识不足。部分审计人员只重视项目的准备和现场工作，忽视项目审计结束后对被审计单位(部门)整改决定的督察督办和责任追究，认为只提出审计报告、下达审计决定，就已经完成审计目标任务，并不关心审计成果的利用，不认真履行跟踪审计的职责，使处理决定的执行和整改要求的落实缺乏有效的监督，弱化了审计成果的利用，影响预期目的的实现。二是整改或责任追究落实不到位。在实际工作中，由于存在一定的人情或隶属因素，使内审部门提出的整改要求和责任追究执行不到位，甚至导致整改要求成一纸空文，责任追究制度形同虚设。即使是被审计单位(部门)在限定期限内提交了整改报告，内审部门往往就认定已经整改，真正实施整改跟踪或审计回访的情况很少，很难验证整改情况的真实性和解决问题彻底性，削弱了审计成果的利用价值。
　　(二)同级监督成果有效利用难度大
　　对于人民银行同级监督来说，审计双方处于同等的级别，相互间没有领导与被领导关系，限制了同级监督成果的有效利用。
　　1.个别领导重视不够。由于人民银行推行年度逐级考核的管理制度，少数行只注重反映工作中好的一面，对自身问题披露不足，报送的审计报告往往会删去审计发现的重要问题，一定程度上削弱了审计报告的真实性，影响审计成果的转换。尤其个别行领导虽然重视内部管理工作，但对内部审计认识不足，认为审计报告揭露了内部管理的薄弱环节，否定自身的工作，在审计成果的利用上不予以充分的支持，导致审计成果资源的浪费。
　　2.被审计单位(部门)配合不积极。被审计单位(部门)是审计决定、审计建议的实施者，审计成果的利用，很大程度上取决于被审计单位的态度。在实施同级监督时，一些被审计部门不能正确认识内部审计的意义和作用，在审计工作中不积极支持配合，阻止审计人员披露问题，对审计结果和建议不予重视，甚至置之不理，致使一些偏离制度、规定的行为得不到纠正，违规操作长期存在。
　　3.审计人员畏难情绪致使审计质量不高，审计成果利用不够。由于受人民银行内部岗位轮换、职位差别等因素影响，在实施同级监督时，有些审计人员往往怕得罪人或影响前途，对重要问题不敢深查细究，以大化小，甚至隐瞒或私下解决，一定程度上降低了审计质量，影响了审计成果的有效利用。
　　(三)对县支行后续检查力度不够
　　由于存在隶属关系，内审部门在下查一级时往往工作进展顺利，被审计单位积极配合，使得现场审计开展井然有序，整改报告上报及时，督促落实到位。但是，在很多地方，由于上下级行之间距离较远，每年实施计划内的现场审计已经不易，再进行有效的审计回访或是整改跟踪更是困难，所以很多行内审部门收到整改报告后，审计项目就告一段落，对于被审计单位是否真正整改、整改的力度是否到位等都不能做到全盘掌握和了解，这也是目前人民银行内部审计成果落实难的一个突出表现。
　　
　　三、有效利用审计成果，实现审计价值增值
　　
　　(一)改善审计环境
　　1.改善审计环境
　　良好的审计环境决定了审计质量的高低，一个单位的道德水准，直接关系内审工作效率、效果，影响实现审计成果的优质化。人民银行管理层应进一步把环境建设这一“弱项”抓起来，通过建章立制改善审计环境，通过制度执行，维护审计环境，通过贯彻工作人员基本行为规范及其配套措施，提升审计人员整体素质，从而调动全行的积极性，形成良好的内部审计基本环境，巩固和发展审计成果。
　　2.优化审计成果
　　(1)强化素质教育，讲求培训效果。一是培训与考核相结合。每次培训结束后，组织人员针对应知、应会的内容和参加培训人员的具体情况，开展不同形式的考核工作，并将考试结果作为审计人员年度考核的内容之一。二是尽量开展覆盖面较广的业务培训，避免层层传达带来的培训内容逐步缩小的负面效应，也可以利用音像录制等传媒方法，使每一位审计人员都了解必要的知识信息。三是按照《内部审计专业胜任能力框架(CFIA)》描述的胜任的内部审计部门应具备的属性，逐步培育内审人员的认知技能和行为技能，以提升内审人员的综合素质。
　　
　　(2)实施项目考核管理，提升内部审计质量。一是明确内部审计“四级管理责任制”。即明确单位“一把手”、分管行领导、部门负责人和具体经办人员的职责范围，各司其责。二是实施审计汇报与反馈“四层循环责任制”。建立经办人员、各职能部门、监督检查部门、行党委层层汇报和反馈机制，使审计成果得到有效落实。三是建立内控风险排查与评价“三级认定责任制”。建立经办人员、部门负责人、监督部门负责人在风险排查、级次认定、相应防范措施及预案的制定中的责任范围，保证风险认定的准确和措施的可行。四是建立项目考核指标体系。组建考核小组对审计项目组织、实施、报告和调研进行评价验收，确认是否合格，把创新与创优取得的工作成果作为“业绩”进行考核评价，由此，创造一个自律基础上的健康、有序、公平的竞争环境，促使审计人员保持旺盛的进取精神，不断地推进审计成果优质化进程。
　　(3)拓展审计结果，实现审计价值增值。内审部门应当倡导审计人员在完成规定任务后的创新创优活动，发掘基础素材，对存在的问题及潜在风险进行探索，延伸审计结果的触角，形成各种形式的审计成果，增加审计附加值。一是抓好审计成果的综合分析。首先要抓住问题的本质，以存在问题为纬线，以数据资料为经线，去粗取精，去伪存真，分析归纳出规律性的问题倾向。其次要提高分析的综合性，即将审计中查处的问题与各项内控制度的落实或当前经济、金融关注的热点等联系起进行综合归纳。再次标本兼治，提出解决问题的建议，不能就事论事，要有针对性和可操作性。二是跟踪审计成果的执行落实，切实实现审计监督确认和咨询作用。审计工作的最终目的是要促进规范、正本清源，实现审计成果的作用，必须关注审计结论落实情况，坚持审计结论跟踪检查，切实发挥审计的监督作用，将审计成果转化为“生产力”。

　　
　　(二)转化审计成果，促进基层央行内部管理
　　基于人民银行内部审计的特殊性，审计成果的有效转化应坚持“三个结合”，建立有效的审计成果利用机制：
　　一是坚持与内部控制相结合，把审计成果运用到日常内部管理工作中去。审计成果的运用要有经常性、长远性的思想，不可为“审”而“审”。首先要与完善内控制度相结合，针对审计发现的问题，从制度层面进行研究、分析、评价，寻求制度建设的缺陷，这样不仅可以让领导层从中找到内部管理方面存在的薄弱环节，起到提醒和警示作用，同时也可以使离任或新到任的领导及时更正以往的不足，探索并制定完善制度控制的有效路径。其次是坚持与制度执行监督相结合。按照问题的性质判断内部监督工作的有效性，尤其是领导层履行监督职责的意识、能力和效率，同时，要根据判断的结果，提出并协助被审计单位建立一套完整的、有效的内部监督架构，并坚持将内部监督的成效作为内审后续检查一项重要内容，以保证内部监督的连续性和有效性。
　　二是坚持与领导干部履职能力评价相结合，提高领导干部内部管理能力。内审部门应根据各类审计项目的成果，实事求是对问题性质和领导层(包括行级干部和部门负责人)所承担的责任进行认定，评价领导层在内部管理中的能力，据此提出改进管理意见和建议，促进其提高履职能力。人事部门在考察领导干部过程中，应积极同内审部门加强协调与配合，将审计结果纳入到领导干部个人档案中去，作为领导干部考察的重要参考依据，并同干部任职公示制度有机结合起来。这不仅可以提升审计工作的周知性和透明性，同时也在很大程度上弥补了传统干部考察方式的缺陷。
　　三是坚持与调查研究相结合，把审计成果运用到领导决策中去。人民银行各种内部审计的成果，比较全面地揭示了被审计单位(部门)在内部控制中存在的资金安全、业务操作和干部管理的不合规问题。审计人员不仅要对审计发现的问题进行全面分析、评价，而且要抓住特殊性、苗头性和关键性等方面的问题要进行深入调查、分析、从而反映出一个时期该行(部门)管理工作中的突出矛盾。这种分析有利于领导班子从高层研究解决问题，从而有效维护资金安全，推动内部管理工作健康发展。
　　
　　四、有效利用内部审计成果要注意四个问题
　　
　　一是注意实现审计的目的性、有效性。目前，经过几个轮次的全面审计或履职审计，基层央行内部管理工作已基本上走入正轨，内审人员在有效利用审计成果上，应转变传统的“查错纠弊、查漏补缺、揭露问题”，强化“注重风险、强化监督、规范管理”意识，重点检验被审计部门对待审计问题的重视程度，是否建立相关的制度纠正存在的问题，纠正得是否彻底，并保证类似问题不再发生。
　　二是注意发挥审计的确认和咨询功能。内部审计虽然具有独立性，但总体上离不开单位的整体工作，因此，内部审计应区别于外部审计，为实现规范内部管理充分发挥确认和咨询的功能。以履职审计、离任审计、专项审计为依托，以发现问题为出发点，帮助、指导各单位(部门)严格按规定和规章制度执行，以后续审计为保障，逐步完善内部控制制度，堵塞管理漏洞。
　　三是注意体现审计的监督性、管理性。领导干部履行职责审计是人民银行近几年推广的较为成功的一种新的审计模式，其目的是为了加强对中国人民银行各级领导干部的审计监督，健全干部监督机制。因此，内审人员在审计中应注意审计的监督性和管理性，纠正领导干部在行使权利上的偏差，有效防止权利失控、决策失误和行为失范，同时以前车之鉴警世后人，避免同样的错误屡纠不止。从而使领导干部少犯或不犯错误，保证其健康成长，同时，通过监督还可以对遭受非议的干部进行保护，维护其正当权益，保证其工作的积极性。
　　四是注意审计结果的理性化利用。依法审计要求增加审计工作透明度，同时，《中国人民银行领导干部履行职责审计办法 》中也对审计成果利用做了规定，要求建立和完善人事、纪检监察、内审联席会议制度，加强信息交流与共享，建立协调机制。因此，审计结果的利用应本着“审有所用，审有所为”的原则，做到公正，客观，为领导决策提供依据，并谨慎稳妥地公开，从而利用审计结果，不断扩大审计影响。

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