预算软约束与我国高校负债问题研究
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作者: 李 勇
摘要：本文基于预算软约束的角度对我国高校负债进行研究，围绕着高校预算软约束的成因，就治理预算软约束进而治理高校负债。针对性地提出改革建议。
关键词：高校负债 预算管理 软约束 收支两条线 国库集中支付
高校，作为我国培养人才的重要场所，近年来，伴随着教育产业化、高校扩招、毕业生就业困难等现象，被推至风口浪尖，其中围绕高校负债的研究渐成热点。笔者通过CNKI进行检索，从1999-2009年期间，围绕“高校债务”或“高校负债”共计发表1102篇论文，研究角度涵盖经济学、管理学等。本文在对这些研究成果进行综述的基础上，结合预算软约束与高校负债的内在联系，就硬化预算约束、治理高校负债提出自己的管中之见。
一、高校负债成因研究综述
我国高校负债沉重已是不争的事实，但关于我国高校负债的具体数额，目前还没有代表性的统计。2007年7月初，经过对30多所知名高校的调研。全国政协公布了一份高校负债问题的报告，报告显示，全国高校贷款总额已达到2500亿元左右，并且还有扩大趋势(弭元英，2008)。从中可以看出，高负债已触目惊心。正是出于对我国高校及高等教育的关心，众多专家学者从不同角度出发研究高校负债成因并有针对性地提出化解的路径。其中，关于高校负债成因的研究，大体可以总结为以下几种观点：
(一)财政投入不足
财政性教育经费占国民生产总值的比重始终未达到4％。政府长期未兑现1993年《中国教育改革和发展纲要》的承诺。正因为如此，参与研究的学者普遍认为政府应对高校负债承担首要责任，政府投入不足是政府负债的主要诱因(叶苋，2005)，财政性投入不足迫使高校举债求生存(成立平，2009)，财政性教育经费投入严重不足(汪榜江，2009)。
(二)高校扩招
自1998年国家开始推行高等教育扩招政策起，在不足lO年的时间里，我国实现了高等教育的跨越式发展。高等教育的招生比率由1998年的9.8％上升到2007年的23％。从1998-2007年，全国普通高校本专科招生人数由108万人增加到565.92万人，普通高校本专科在校学生由340万人增加到1884.9万人。高校扩招满足了提高全民素质的要求，但也引发了高校负债的激增。高校扩招的制度设计是造成高校负债潜在影响因素(叶苋，2005)。高校扩招是高校债务产生的根本原因(何学飞，2009)；高校扩招带来建设压力。助推了高校债务(汪榜江，2009)。高校投入中政府收入只占10％左右，其他都是高校通过贷款和收费解决的(薛鹏，2007)：扩招后我国高校的负债总量及结构均发生了较大变化。其中较为明显的负债特征有：扩招带来了高校负债总量的增加，尤其是对外长期负债总量的增幅比较明显(王冲。2006)。
(三)盲目扩张。“过度”建设
全国有50多个已建或在建大学城，廊坊东方大学城投资达50亿元。南京江宁大学城远期投资40多亿元。仙林大学城也投入50亿元，其资金来源绝大多数都是银行贷款(欧阳萍，2006)；高校合并诱发了高校债务的增加。地方性本科院校不存在规模效益，且生均成本与学校规模逐步由低度负相关向正相关过渡，1998开始表现为显著正相关，高等学校的规模越大，生均费用也越高(许明，2008)。
(四)预算软约束使然
林毅夫、庞晓波、王红萍、俞建海等人撰文指出。我国公立高校过度负债的根源在于高校的预算软约束。
(五)教育主管部门管理失当
2004年教育部建立了每5年一轮的高校教学评估制度，而且每年公开发布1次全国高校教学基本状态的相关数据。评估制度的出发点在于推动我国高校建设，但其实质上推动了我国高校的负债。人才培养水平评估是高校债务增加的重要诱因(何学飞，2009)：拔高评估指标。推动高校举债升级(成立平，2009)。
(六)办学成本提高
随着人民生活水平的提高和科学技术的发展，学生和家长对学校的软硬件设施提出了较高的要求；培训成本、培养成本、人力资源管理成本、就业成本等的激增是高校债务增加的又一重要原因(何学飞，2009)。
(七)财政资源配置不均衡
我国从20世纪90年代开始，在高等教育资源配置中采取了向重点高校倾斜的政策，建设“211工程”、“985工程”，扶持北京大学、清华大学等一批部属重点大学冲击世界一流大学。政府对名牌高校、重点大学是大量的财政投入。而普通高校、成人高校却备受冷落，在高等教育资源配置中形成了穷则愈穷、富则愈富的“马太效应”(刘宛晨，2007)。
以上学者关于我国高校负债成因的研究，角度和侧重点各有不同，既有宏观层面的。也有微观层面的，笔者不予评头论足，却能深切地感受到研究者希冀我国高校及高等教育健康发展的良好愿望。关于这些成因。较为一致的观点是高校负债是各种原因综合作用的结果，笔者比较支持的是高校预算软约束这一成因，也曾撰文探讨过事业单位预算软约束及其治理。
应该说，作为我国高校财务管理的重要特征的预算管理，是导致高校负债制度层面的一个重要原因，还应进一步拓宽思路，加大研究深度。本文拟从我国高校负债预算软约束及其危害角度，探讨如何从制度层面规范事业单位预算管理，力图为高校负债问题的解决寻找一些切实可行的路径。
二、我国高校预算软约束成因
高校。作为我国培养人才的重要场所，其为国家提供教育服务。但由于享受教育的人数毕竟是少数，因此。高校提供的只能算作是准公共服务。即便如此，市场经济下政府公共服务是无偿提供的。必须靠财政拨款。财政预算是约束政府行为强有力的手段，它既规定了政府服务的内容，也规定了政府公共服务的质量。而预算软约束却限制了政府对高等教育这一类准公共服务的约束作用的发挥。
1980年，匈牙利经济学家亚诺什・科尔奈在《短缺经济学》一书中首次提出“预算软约束”概念，其本意是指当社会主义经济中的国有企业一旦发生亏损或濒临破产时，国有企业的经理会预期得到国家财政或银行的支持，而国家或政府常常通过追加投资、减税、提供补贴等方式，以保证其生存下去。几十年过去了，“预算软约束”这一概念的内涵和外延发生了很大变化。部分学者认为，预算软约束是指作为出资人的国家无法对公共组织(包括政府机关、国有企业、事业单位等)使用资金的行为进行硬性制约。通俗而言，预算软约束意味着国家掏了钱。却管不了花钱的人，高校作为事业单位的重要组成部分，能够像花自己的钱一样花国家的钱，并且不用承担“花自己的钱”时应当承担的一切后果。这种说法虽然背离了科尔奈的最终提法。却很形象地描述了我国高校预算管理现状。
(一)父爱情结
政府作为教育这一类准公共服务的购买者，必须以高额的财政拨款来维持数量众多的高校的存在。当大学遭遇财务困难时，政府只能想方设法地帮助大学脱困。促其发
展。各级政府这样做是有苦衷的，一则科教兴国是国策，教育如果上不去，各项事业就很难发展，而教育及人才培养需要高校的存在：二则政府不愿意承担由于大学被清算而带来的一系列后果。
(二)信息不对称与产品不易度量特性
高校承担着教学、科研和社会服务三项职能，这些产品本身就具有不易度量特性，加之高校与政府之间存在着信息不对称，使得高校在提供产品的时候或降低质量、或以提高质量为借口要求追加经费，而政府和社会又无法对这些产品的质量及配套的经费进行准确计量和有效监督，从而造成政府对高校预算约束乏力。
(三)代理问题
由于高校预算的审批权都保留在政府主管部门手中，而高校管理者通常是由政府委派而不是择优选聘，所以高校管理者不可能也无须独自承担预算软化的终极责任。高校所涉及的委托代理关系中既存在代理人没有履行好代理责任的问题，又存在委托人不成其为委托人的问题。在这种制度安排下，政府和高校双方都只能对预算的软约束采取忍耐和宽容的态度，政府对大学进行的投资低效率因为预算软化且不能及时得到治理和纠正，就必然持续扩大和蔓延下去。
(四)公共资金分配不公平
即该得到政府预算的高校得不到预算，而不该得到的高校却获得了大量预算。政府有些事是非办不可的。这样，那些获得预算多的单位不可能将预算压下来，而那些未获得足够预算的单位需要获得更多的预算追加，结果使原有预算形同虚设。如前所述，财政资源配置不均衡，导致部分高校受冷落，被迫举债办学，此举必然软化预算约束。
三、治理高校预算软约束的几点建议
(一)理顺中央、地方事权财权，实现教育事权与财权的统一
我国宪法规定，各级政府各自管辖范围内的经济和社会事务。由此可以看出，我国现行的事权划分是以管辖区域而不是以管理事项或功能为标准的。由于高校提供的教育服务具有一定的“外部性”，如果财力有限的地方政府也以父爱情节来对待处于困境中的高校将会增加地方政府软化预算约束的机会成本。另则，我国现行的五级政府存在着事权与财权不统一的问题。分税制以后各级政府之间出现了“财权上移、事权下放”的畸形现象。比如。上级政府负担的支出责任会以各种借口分解到所属地方政府，这种现象在中央和地方共建的部分高校中不同程度地涌现。有鉴于此，笔者建议，理顺各级政府的财权与事权。实现高校事权与财权的统一，从而硬化预算约束。
(二)加强高校产权改革
应对信息不对称和教育产品不易度量的特性，解决高校现行代理机制存在的一些列问题，需要我们审慎地进行高校产权改革，使高校成为独立的法人实体并依据其法人财产权来对外承担民事权利和民事义务。做到这一点，需要达到以下三个方面的要求：第一，高校投资主体f或称为教育财产所有者1财产权利的清晰。即判定教育财产归谁所有，谁是财产的所有者或谁拥有财产的所有权；第二，高校投资主体与公立高校间产权的清晰，即在财产所有权主体明确的情况下，判定产权实现过程中不同权利主体之间的责、权、利关系；第三，公立高校内部法人财产权的清晰，即要求在发生产权关系时有明确的承担民事权利和民事责任的实体。虽然高校产权改革是一个长期的工程，但这是从制度层面硬化预算约束不得已而为之的工作。
(三)积极推行和完善收支两条线的资金管理模式
以盈利为目的的企业组织要受市场竞争规则的约束，以社会管理为任务的政府行政组织要受公众利益的约束，而承办政府交办具体任务的事业单位必须受政府部门的约束。收支两条线的资金管理模式，正是政府部门对事业单位财务实施有效约束和管理的一种制度。
收支两条线资金管理模式，是指对于事业单位的收入与支出实行分别管理，即收入完全纳入财政预算管理，支出完全由财政拨付，收入不再和单位或个人的经济利益挂钩，财政对事业单位的资金收付实现全过程管理的方式。
收支两条线改革更重要的意义在于直接开启了预算外资金纳入部门预算的过程。一旦纳入政府预算，原先的预算外资金就必须经历预算内的同样预算管理程序和要求，即必须向各级人大会提出预算草案、审议、修订、批准、执行、监督、审计和决算等一系列过程。这样，整个政府财力才谈得上计划性、归一性、公开性和法治性，即全部的政府财力才能够被纳入统一的政府预算之中，才能够依据统一的预算计划进行运作与审计，才能够向整个社会和全体人民公开，也才能够受到法律规范和法律权威的约束与监督，等等。
具体来说，高校收支两条线资金管理模式的具体内容，是将高校纳入财政专户管理。财政部门按核定的综合定额标准，统筹安排年度财政支出，编制综合财政预算，单位所有收入纳入部门预算编制范围。所有支出都要编制基本支出预算、项目支出预算和政府采购预算。纳入财政专户管理的单位，各项收费必须全部交存财政专户，各项支出由财政部门根据支出标准和资金收入的可能进度及业务活动要求适时拨付。同时，对高校事业性收费推行银行代收、部门开票、财政统管的征管方法，对所有的收费实行编码管理，由交费人或收缴单位直接到财政部门指定的代收银行缴纳收费款项，取消由事业单位直接收费的做法。这就涉及另外一个问题，就是需要健全商业银行网点设置。方便交费人或收缴单位通过银行办理款项结算，降低缴费成本。另外，全面清理高校的银行账户，取消一切不符合规定的银行账户，坚决取缔各单位的小金库，加大查处力度。一经发现非正常收入或将正常收入私自存取挪用，则对高校校长和责任人进行行政处分，情节严重者追究法律责任。
(四)积极推行和完善国库集中支付制度
所谓国库集中支付制度，就是对所有的财政资金从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控制度。基本操作思路是：财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户，各单位的预算资金统一在该账户下设立的分类账户中集中管理。预算资金不再拨付给各单位分散保存。各单位可根据自己履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务，但支付款项要由财政部门来进行。除特殊用途外，资金都要通过国库直接支付给商品和劳务供应者。
实行集中支付，虽然未改变各高校的支出权限，但其作用在于建立起预算执行的监督管理机制。财政部门掌握资金支付权，可以根据资金的使用是否符合预算的规定而决定是否给予支付，将资金直接支付给商品和劳务供应者而不再通过任何中间环节。作为预算资金监督者的各级财政部门可以掌握每笔资金的最终去向，为从根本上杜绝在预算执行中克扣、截留、挪用资金的现象。这项制度的推行，不仅具有加强财务管理、提高资金使用效率的意义。更具有倡廉、堵乱、防散的作用。
综上所述，预算软约束是高校负债的制度层面的原因。因此，改革应深入其根源，在理顺事权与财权的关系的基础上，加强高校产权改革。积极推进和完善高校收支两条线与国库支付制度。只有这样才能从根本上治理高校负债，引领我国高等教育步入健康有序的发展轨道。
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