高危行业无照经营监管对策研究

来源:用户上传      作者: 方志浩 郑玉忠 孙建新

　　近年来，高危行业无照经营现象依然比较突出，安全事故频发，工商部门不但经受着现实的问责考验，还时刻面临着潜在的问责风险。因而，工商部门强有力地抓好高危行业无照经营监管，具有重要的现实意义。本文就高危行业无照经营的履职监管与风险防范进行探索和研究。
　　
　　一、高危行业无照经营的一般含义和表现形式
　　
　　《无照经营查处取缔办法》第2条规定：任何单位和个人不得违反法律、法规的规定，从事无照经营。第4条以列举的形式，将四种无照经营行为和一种违法经营行为列入调整范围。综合有关资料提出的意见，从狭义角度出发，我们不妨给高危行业无照经营下一个定义：所谓高危行业无照经营，是指未依法取得营业执照，擅自从事国家实行安全生产管理和许可证管理等特殊行业经营的行为。
　　从目前的统计口径上看，高危行业主要包括非煤矿山、娱乐场所、洗浴场所、危险化学品、互联网上网服务、酒店以及大型商场等行业，以及集生产经营、商品存储与员工宿舍为一体的“三合一”、“多合一”等经营场所。高危行业无照经营主要有三种表现形式：一是无证无照。即应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的非法经营行为：二是有证无照。即已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的非法经营行为：三是照已失效。即已经被吊销营业执照，或营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的非法经营行为。
　　
　　二、高危行业无照经营查处的法律依据
　　
　　高危行业一般都属特殊行业，国家专门设置了一系列特别法对其进行调整，设定了明确严厉的处罚规定。查处高危行业无照经营的法律依据主要有以下几项：
　　《无照经营查处取缔办法》第14条：对于无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得：尚不够刑事处罚的，并处2万元以下的罚款：无照经营行为规模较大、社会危害严重的，并处2万元以上20万元以下的罚款：无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的，没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品(商品)等财物，并处5万元以上50万元以下的罚款。
　　《互联网上网服务营业场所管理条例》第27条：违反本条例的规定，擅自设立互联网上网服务营业场所，或者擅自从事互联网上网服务经营活动的，由工商行政管理部门或者由工商行政管理部门会同公安机关依法予以取缔，查封其从事违法经营活动的场所，扣押从事违法经营活动的专用工具、设备；尚不够刑事处罚的，由工商行政管理部门没收违法所得及其从事违法经营活动的专用工具、设备：违法经营额1万元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下的罚款：违法经营额不足1万元的，并处1万元以上5万元以下的罚款。
　　《娱乐场所管理条例》第40条：违反本条例规定，擅自从事娱乐场所经营活动的，由工商行政管理部门、文化主管部门依法予以取缔。
　　《危险化学品管理条例》第57条：违反本条例的规定，有下列行为之一的，分别由工商行政管理部门、质检部门、负责危险化学品安全监督管理综合工作的部门依据各自的职权予以关闭或者责令停产停业整顿，责令无害化销毁国家明令禁止生产、经营、使用的危险化学品或者用剧毒化学品生产的灭鼠药以及其他可能进入人民日常生活的化学产品和日用化学品：有违法所得的，没收违法所得；违法所得10万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款：没有违法所得或者违法所得不足10万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款：触犯刑律的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依照刑法关于危险物品肇事罪、非法经营罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任。
　　
　　
　　三、当前高危行业无照经营的现状及成因
　　
　　笔者统计了所在单位湖州市安吉县工商局近年来查处高危行业无照经营的状况(见下表)，分析了当前高危行业无照经营的普遍现状及成因。
　　从统计情况来看，当前高危行业无照经营的现状主要体现在以下三个方面：一是普遍性、群发性的高危行业无照经营现象已基本上得到有效控制，大多数危害严重的高危行业无照经营行为能够被及时发现并消灭在萌芽状态：二是偶发性高危行业无照经营现象还有存在，有的前置审批没有及时跟上，有的监管没有及时跟进：三是个别行业和区域还存在潜在风险，“黑网吧”以及城郊结合部、外来民工集聚居区等，覆盖式监管还存在一定难度和阻力。
　　究其成因，主要体现在以下四个方面：一是风险防范意识不强。有的工商干部对执法监管风险缺乏危机感，还习惯于传统的工作思维和监管方式，工作按部就班，自我满足：有的对监管形势缺乏敏感性，对因无照经营引发特重大事故而被问责的事实麻木不仁，认为出事故只是个别案例，认为事故离自己很遥远，认为倒霉的事情不会发生在自己身上，监管工作心存侥幸，不吸取事故教训，任由事态恣意发展：有的对监管工作缺乏主动性，该管的不管，该尽全力不尽全力，日常监管工作蜻蜒点水，流于形式。二是市场准入把关不严。在正常情况下，登记人员都能严格按照法律规定开展注册登记，有三种情况可能导致违规登记现象的发生!第一，迫于政府压力，地方政府常以照顾招商引资等特殊情况为由，以加快发展为名，要求“先上车，后买票”，“先发展，后规范”，向工商机关“提要求”、“打招呼”，要求办“大局照”，办人情照，导致违法登记：第二，登记人员对相关法律、法规不熟悉，特别是对新颁布的法律法规没有吃透精神，造成过失登记：第三，登记人员主观上疏忽大意，未按规定流程操作，出现错误登记。三是监管机制不健全，主要包括三方面机制：第一，工商系统内部监管机制，仅仅把高危行业无照经营等同于一般性无照经营看待，采取一般性监管方式，往往出现发现不及时、监管不到位、清查不彻底等现象：第二，地方政府仅在创建“卫生城市”、“美丽乡村”等专项行动中，牵头开展高危行业经营主体与经营环境清理整顿，也仅在事故发生后实施问责追究，事前基本上不过问、不牵头、不监督；第三，各部门间难以真正形成合作机制，许多职能部门从本位主义出发，对其他部门提出的整治配合要求、移交的建议书，不能全心、全力支持。四是经营者法制观念不强。执法人员组织取缔时，经营者自恃经营的是高危物品，矛盾激化时可能导致人为事故，有些商品使用的还是特殊装置，因而有恃无恐，致使执法工作难以开展。在高危行业无照经营取缔工作中，阻挠、威胁甚至“暴力抗法”现象比一般性无照经营整治要高得多。
　　高危行业无照经营的存在，有着极大的社会危害性。一是对人身和财

产安全的危害。高危行业发生安全事故，爆发力强，破坏力大，极可能产生群死群伤，将对人民生命和财产安全造成无法挽回的损失。二是对正常经营秩序的危害。由于无照经营方便逃避相关部门的监管，方便偷税漏税，经营成本低，容易造成不公平竞争，对依法经营者产生间接性打击，严重扰乱正常的经营秩序，三是增加了工商部门监管的责任风险。一旦高危行业经营单位发生重大事故，上级监察部门首先检查工商登记是否有问题，工商登记成为必然的失职追究的第一责任人、第一道关口。如果工商登记有问题。属无照经营，工商部门就是玩忽职守，就是监管不力，就要负主责。可能事故本身与工商监管职责无关，但定性为“无照”，工商机关就负有不可推卸的责任。可见，工商部门对高危行业监管执法的风险已经大增。
　　
　　四、高危行业无照经营监管的对策建议
　　
　　(一)不断强化责任意识教育。工商部门要持续不断强化对监管干部的责任意识教育，在全系统树立起高度重视、高度负责的监管理念。一是要加强常规教育，将查处高危行业无照经营工作提高到安全生产责任的高度开展思想教育，做到系统大会逢会必点，相关业务会议逢会必讲。二是要加强反面教育，经常回顾和吸取诸如阜阳劣质奶粉事件、山西黑煤窑事件、深圳霸王舞厅火灾事件等群死群伤事故的深刻教训，结合新近发生的安全事故，及时开展警示教育，做到警钟长呜。三是要加强责任教育。教育干部充分认识到风险责任的严峻性，让干部充分认识到，在高危行业等安全生产事故处理中，工商部门所负的是“无限责任”，因而要切实树立起形势逼人、风险逼人、责任逼人的意识，只有主动履职，只有无缝监管，才能降低责任风险，才能达到积极免责。
　　(二)推动建立社会化监管格局。鉴于高危行业无照经营监管的重要性与复杂性，工商部门又处于特殊的监管部位，可以说独力难支，有必要积极争取社会各界的广泛支持，努力构建行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与“四位一体”的监管体系，推动建立社会化监管格局。一是要强化政府领导，形成执法合力。《无照经营查处取缔办法》第4条规定了公安、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、安全生产监督管理等许可审批部门亦应当依照法律、法规赋予的职责对无照经营行为予以查处，因此，要建立健全“政府统一领导，工商牵头协调，相关职能部门各司其职”的长效执法机制，强化政府的领导地位，突出部门的齐抓共管，落实“谁审批、谁发证(照)、谁负责”的监管原则，聚而管之，分而治之，才能形成强大的执法合力，才能从根本上解决高危行业无照经营问题，才能分流责任风险。二是要强化行业自律，推动行业自治。对行业性经营行为最知根知底的是业内人士，他们能最先发现无照经营的主体、场所、经营范围、经营状况等情况，为此，要积极鼓励行业经营者的参与，有条件的推动成立行业协会，自我规范行业经营行为，使高危行业无照经营现象难以蔓延。三是要强化舆论监督，形成舆论威慑。危害人体健康、威胁公共安全、破坏环境资源的无照经营行为，也是舆论普遍关注和重点曝光的焦点问题，要积极发动舆论力量，借助各地电视台的《关注民生》、报社的《曝光台》等栏目平台，记录和披露高危行业无照经营的非法、失德行为，让无照经营行为暴露在光天化日之下，令无照经营者丧失形象、人人喊打、失去市场。四是要强化群众参与，营造社会化氛围。当前，人民群众的法制意识和自我保护意识正在逐步提高，工商部门要乘势而上，广泛宣传高危行业无照经营的危害性，广泛宣传相关法律法规，引导群众切实增强安全意识和专业知识，积极发动群众对高危行业无照经营行为进行举报，坚持接报一起，查处一起，织起一张群众监督网，使无照经营行为无处藏身。
　　(三)建立健全系统化监管机制。要运用良好的机制理顺各方面关系，规范各方面监管行为。一是要有严谨的市场准入机制。要严格执行法律、法规关于企业登记前置审批的规定，明确登记流程，对非煤矿山、危险化学品、公共娱乐场所等涉及公共安全、人身安全的行业和领域，要加强登记审查，坚持先证后照，凡未经有关部门审批或许可的，一律不得核发营业执照。要坚持依法登记，不得随意减少法律、行政法规和国务院规定的前置审批项目，坚决杜绝“先上车、后买票”的行为。特别对在生产经营过程中经营范围发生变化，已经不符合安全生产经营条件的经营户，必须责令其停业整改，待完全符合条件后再变更营业执照。二是要有严实的年检验照书面实地结合审核机制，在企业年检和个体工商户验照期间，要专门针对高危行业实施书面审查和实地审核，查验其提交的年检验照内容是否与经营现状相符，对不符合条件的，必须责令其整改或督促变更经营范围，以确保在发现问题后保持经营的“真空”。三是要有严明的监管责任机制。要将高危行业无照经营监管纳入年度岗位目标责任制考核范围，提高考核等次：要纳入责任区监管或相应岗位工作范围，实行定岗定职：要纳入业务风险点的监察范围，强化履职监督：要纳入重大事项报告和应急预案范围，保障事后救济。要严明工作纪律，严格落实目标责任制和责任追究制，真正做到一级抓一级，层层抓落实，确保责任到人，监管到点，落实到位。
　　(四)创设平台规避问责风险。高危行业监管工作牵涉到多个层面，既有造成无照经营源头的经营者，也有前置审批部门，还有负有监管职责的执法部门，工商部门对待该项工作一定要有本位意识，积极创建平台，切实规避、降低或转移问责风险。一是创设无缝化监控平台。全年组织若干次高危行业无照经营专项整治行动，对发现的违法经营行为要及时从严打击。充分发挥遍布各乡镇、村的工商联络员、监督员，以及具有较高素质与责任心的大学生村官的监控作用，畅通人民群众的举报投诉渠道，对违法经营行为及时发现、及时取缔，坚持露头就打、高压整顿。二是创设预防性准入平台。经营者是安全风险的制造源头，工商注册是市场准入的把关源头，后一个源头要管牢前一个源头，需要有专业化、标准化、规范化的预防性准人平台。一方面，注册登记岗位要严格审批制度和执照核发制度，严格坚持规范，在营业执照上印制“凭许可证经营”字样，实行事前告知：另一方面，可以尝试对有意向的、疑似的从事高危行业的经营者，要求其签订承诺书，承诺在今后从事高危行业经营时预先通过前置审批，如未取得相关许可证而擅自开展经营活动，一旦被查获将接受就高处罚，一旦发生事故将承担无限责任，从而给予事前警示，形成心理震慑。三是创设交互式信息移送平台。对发现的高危行业无照经营现象，工商部门在当场发出《责令立即停止经营通知书》，监督经营者立即停止经营活动，依法进行处理，同时，要及时向前置审批部门或负有监管职责的执法部门发出监管信息抄告函，通知其及时介入处置。对其他部门发现而移送的信息，工商部门也应及时作出处理。对情节严重的，向地方政府进行书面函告，请示处置安排，请求执法增援。四是创设原始性资料保管平台。实行高危行业无照经营监管工作痕迹化管理，将监管过程中所产生的各种文书资料、图片资料等进行收集、整理、归档、保管，特别是工商干部的监管记录、以工商部门名义发出的抄告函、送达回执等文书，甚至相关物品工具，都要归类保存，作为今后免责的重要依据。

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