政府投资项目的造价控制
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摘要:本文根据政府投资项目的特点及造价管理的问题,从政策主导构建全过程造价控制体系、加强项目决策、设计、与实施阶段的统筹与造价管理、提出了各三阶段的造价管理方法,如何有效的以最少的投入,保证项目的质量、进度、工期。以最少的投入发挥其最大的社会效益及经济效益,从而为投资方创造最大的价值。
关键词:政府投资项目 造价控制 变更管理
政府投资项目是指为了适应国民经济的发展[1],为了满足人民不断提高的物质文化需要以及为了政治等因素的考虑,由政府通过财政性资金投资、银行贷款以及发行债券等社会融资形式、组织兴建的项目。鉴于此,开展对政府投资项目的造价管理的研究是很有必要的,因为这关系到如此巨大的资金如何有效的使用,保证我国经济快速稳定的发展;关系到国家的经济稳定和快速发展;关系到政府投资项目发挥重大的社会与经济效益。
1. 政府投资项目造价管理存在的问题
我国政府投资项目由于投资主体的缺位、造价控制的手段过于单调化等因素,导致造价控制缺乏力度,尚未形成一套科学的造价管理体系。随着社会经济的发展,政府投资项目有越来越大的趋势(图1.1),如何使有限的资金投向最需要的项目,并使这些项目能以最经济的方式带来最大的经济效益和社会效益,自然是我们追求的重要目标。我国政府投资项目存在大量的问题,主要表现在:
(1) 项目决策缺乏科学的依据
大多数政府部门缺乏专业的人才,进行项目可行性研究时,无法正确的评价项目长远的经济效益和社会效益,结果上马了不少垃圾工程。有的地方政府部门出于本位主义,为了自己的政绩考虑,故意夸大了项目可能产生的社会效益,以争取政府投资资金,结果使资金投在了并不是很急需甚至根本用不上的项目上造成了资金的浪费。还有的项目不具备立项的条件下,通过走上层路线得以立项,为以后项目的实施埋下了隐患。
(2) 设计阶段的造价管理缺乏约束机制
不以批准的可行性研究作为初步设计的依据;设计深度不够,随施工不断变动;设计超标严重;设计方案不重视技术经济分析与评价结果;设计部门及设计人员素质对造价的影响非常大。设计超标严重是一个相当普遍的现象。许多设计部门只重技术,而忽视工程造价的控制,不是按限额设计,设计上过分追求平面布置、工艺流程及使用功能,任意提高室内外装饰标准,盲目追求高档,致使造价一超再超。
(3)实施阶段缺乏动态控制的管理手段
施工管理不力由于我国承发包体制和监管机制的不完善,承包商往往利用签订合同时留下的漏洞,随意更改签订合同时的承诺,变更施工方案索取额外价款。而政府资金检查和监察人员职责不明,更使承包商有机可寻。
重后期,轻前期;重决算,轻概算 :政府投资项目一般都是关注民生的重大工程,盲目上马,赶工期、抢进度现象严重。进入实施阶段项目超规模、超概算现象严重。变更设计、现场签证超过投标价值现象时有发生。
造价控制没有一个“全过程、全方位、动态工程造价的综合控制管理”的管理理念。
2. 政府投资项目造价管理的对策
2.1政府投资项目决策阶段的工程造价控制
投资决策阶段控制工程造价,是正确确定建设项目计划投资数额的关键,对项目投资者正确控制投资目标值具有重大意义。不论何种项目,其前期工作的核心是编制符合实际的投资估算值,正确确定投资估算值,对于以后控制初步设计概算、施工图预算,实现投资者预期的投资效果有着重大的影响。其次,相对于建设项目的其他后续工作来说,投资决策阶段控制造价,对建设项目经济效果好坏的影响最大。因此,在此阶段控制工程造价,对整个建设项目来说,节约投资的可能性最大。在项目的建设过程当中,节约投资的可能性是随着建设过程的进展而不断减少。图2.1是建设项目各阶段对项目经济性的影响程度,可以看出,决策阶段控制造价对顶目经济性的影响高达95%～100%[6]。
政府投资项目的决策是一个多目标决策系统。在项目决策中,要涉及经济、技术、政治、社会和生态环境等方面的非经济因素。搞好政府投资项目的决策管理,提高决策管理水平。要放开政府投资项目咨询服务市场,使之市场化、社会化和法治化,形成各种经济类型、各种经济成分项目咨询服务机构公开平等竞争的格局。推进政府投资项目决策管理的市场化,要努力探索一套既符合国际通行做法,又具有我国特色的政府投资项目评估理论、方法和组织程序,要加强项目立项的前期工作,实施政府投资项目立项的市场化,在广泛征求社会各界意见的基础上,建立独立于政府之外的政府投资项目专家论证系统和评估指标体系。评估指标体系应主要包括技术方案的选择、经济、政治、社会、生态等方面的效益及风险评估等。从项目的目标选择、技术方案的设计与选择,技术经济指标的确定等方面进行系统市场分析和评价。对不同项目,要设计不同的评估指标体系,加强评估指标体系中经济效益的评价权重,提高政府投资项目的准确性、合理性、科学性和效益性。另外,还要对项目决策相关技术、经济、设计方案的选择评估。实施责任到评估咨询机构,到责任人的跟踪评估反馈体系。对重大咨询评估错误,造成政府投资项目决策失误和损失的咨询机构和个人,给予罚款,取消资格等相应的处罚。以促进其提高咨询评估的水平和责任心。
2.2 政府投资项目设计阶段的工程造价控制
2.2.1 设计阶段实现工程造价的主动控制限额设计
在设计阶段控制工程造价会使控制工作更主动。通常控制理解为目标值与实际值的比较,当实际值偏离目标值时分析产生差异的原因,确定下一步对策。这虽然也是一种有效的管理方法,但损失往往很大,是一种被动的控制方法。而在设计阶段控制工程造价,可以先按一定的质量标准,建设规模开列每一部分或分项的计划支出费用的报表,即造价计划限额设计。然后等详细设计制定出来以后,对工程的每一部分或分项的估算造价,对照计划重所列的指标进行审核,预先发现差异,主动的采取一些控制方法消除差异,使设计更经济。
2.2.2设计阶段实现与工程经济评价相结合
在设计阶段控制工程造价便于技术于经济相结合。目前在设计中往往只注意项目的使用功能,而对项目的经济性考虑较少。如果在设计中能吸收造价工程师参与全过程设计,使设计从一开始就建立在健全的经济基础之上,保证设计方案能较好的体现技术与经济的结合。
在设计阶段控制工程造价效果非常显著。工程造价控制贯穿于项目建设全过程,设计阶段对投资的影响控制约为75%-95%,很显然控制工程造价的关键是在设计阶段。在设计一开始就将控制投资的思想植根于设计人员的头脑中,以保证选择恰当的设计标准和合理的功能水平。如在上海市固体废物处置中心第三条焚烧生产线工程中,在初步设计阶段考虑了对焚烧工艺系统的余热利用问题,系统利用自身多余蒸汽发电,发电后自用,使用阶段的运营成本将节约8%
2.2.3 注重对设计单位的比选
随着科学技术的进步,新材料、新技术、新工艺不断涌现,并不断地被运用到生产过程中,对降低生产费用有很大的作用。但是由于设计部门和设计人员专业素质参差不齐,对新的科学技术的掌握和运用程度各异,同样一个项目,不同水平的设计部门其设计方案设计概算有时差别极大。通过设计招投标制度,建立设计比选环节,通过竞争确定合适的设计单位。
综上所述,为了合理和有效的控制工程造价,应当把造价控制的工作重点放在设计阶段,以达到未雨绸缪、事半功倍的效果。
2.3 政府投资项目实施阶段的工程造价控制
2.3.1 严格执行招投标制度采用合理最低价中标法
引入市场机制,实行工程招标投标,择优选择工程承包公司、设计单位、施工单位和材料设备供应公司,推行公平、公正、公开竞争,是降低工程造价、缩短建设工期、保证工程质量的有效措施。加强政府投资项目的造价管理要求对工程招标进行全过程管理,从招标准备、资格审查、制定招标文件到开标、评标、定标,每一环节均严格按照招投标程序办理,坚持阳光操作、优胜劣汰。从理论分析到实际应用,以及国内外成功使用的大量事例证明,合理最低价中标法是一种理论上最优、实际中可行的建筑工程招标方法,我们要通过不断完善相应的措施,使低价中标成为真正的最低价,而不是恶意低价。并且通过相应手段,使低价中标的单位能顺利的完成项目,保证工程的质量、进度、安全、成本控制等方面有效的实施,使项目在实施过程中减少投入,降低成本,增加社会和经济效益,节约能源。
2.3.2 实行工程造价的动态控制
工程建设的实施阶段涉及的人力、物力、财力 非常多,控制工程造价在目标范围内所应采取的措 施也很多,尽管这一阶段节约投资的可能性很小, 但浪费投资的可能性却很大,我们应从组织、技术、 经济、合同等多方面采取措施,严格控制工程结算价超立项投资。
2.3.2.1组织措施
(1)建立项目管理小组,落实投资控制的人员, 定岗定位,并进行职能分工。
(2)制定投资控制年度、月度甚至每日的工作计划和详细的工作流程并严格遵照执行。
(3)充分发挥财务中介的作用,过程控制的投资监理单位和最终审价单位分离,互相监督和审核。
2.3.2.2经济措施
(1)编制工程资金年度、月度使用计划,上报计 划及财政部门审批,落实资金来源。
(2)根据项目总投资,分解各阶段的投资控制目标,使之具有可操作性。
(3)做好已完工程的计量工作,审核工程进度报 表,根据相关计价依据,计算工程进度款,并依合同 相应条款,签发付款证书。
(4)对项目投资进行跟踪控制,定期将投资实际 支出额与投资控制目标值进行比较,分析产生偏差 的原因,采取相应的纠偏措施。
2.3.2.3技术措施
(1)审核施工组织设计,加强对施工方案的技术 经济比较。施工组织设计是施工单位编制的,用以 指导施工准备和施工全过程的技术经济文件,施工 方案是施工组织设计中的一项重要内容,选择合理 的施工方案,既可以缩短工期,又可以提高经济效 益。一般说来,审核施工组织设计主要是对施工方 案的审批,而施工方案的审批一般是运用定性和定 量方法,考核质量、工期、造价三项技术经济指标, 使三项指标有效的综合在一起,从而控制工程造价。
(2)严格控制工程变更与现场签证 在项目的实施进程中,由于不可预见的多方面因素 的影响,经常出现诸如施工条件的变化。原设计条 件的变化、地质地貌情况的变化等情况,而发生工 程变更及现场签证,这些变更将影响造价控制目 标,有可能使项目投资超出原预算,从而影响项目 投资效益,因此,必须加强对工程变更与现场签证 的审核。在审核工程变更时,要对影响工程造价的 各个因素详加分析,对多个技术方案进行筛选,并 进行技术经济分析比较,尽量减少变更费用;对签 证事项进行审核时,应严格审查签证事项发生的内 容、原因、范围、价格,明确费用发生的承担方,如果 该签证事项的发生是由于施工方的原因造成的或 已包含在合同价款中,应予注明,如果该签证事项 的发生是由于业主原因造成的,还应对拟采取的技 术措施进行技术经济比较,方可通过。并要规范现 场签证,详细说明签证事项产生的原因、时间、处理 的办法等内容,必要时配以简图和文字说明,减少 工程结算时的扯皮。
2.3.2.4 合同措施
加强合同的跟踪管理,作好工程施工记录和日 常的文件资料积累工作,根据合同正确处理索赔。 由于施工阶段,双方对合同条款理解上的差异,加 上施工环境因素的变化,合同纠纷经常出现,各种 索赔事件不可避免。在承包商提出索赔时,应认真 分析索赔方案是否合理、合法,计算是否正确,依据 是否齐全,妥善处理索赔事项。并能根据相关合同 条款,对承包商进行反索赔,积极地利用合同,达到 有效控制项目投资的目的。
2.3.2.5 加强政府投资项目的档案管理
加强政府投资项目的档案管理,特别是利用微 机建立数据库,实现价格信息资源共享,为投资控 制管理提供相应的信息和数据资源,可以有效地节 省人力成本,避免决策错误的重复发生,达到控制 新建项目造价的目的。
总之,对政府投资项目的造价控制是涉及众多 相关部门协调作战的系统工程,它将大批设计、技 术、经济、项目管理人员纳入统一的造价控制队伍 之中,本文所提出的从决策、设计、实施三个阶段分别管理与造价控制有助于促进各阶段的造价控制 有机地结合在一起,使政府投资项目的总投资得以 合理的控制。将有限的资金在项目中得到合理的分配,使这些项目能以最经济的方式带来最大的经济效益和社会效益。
参考文献:
[1] 天津大学编写,《政府投资项目管理模式》,天津大学出版社,2000年.
[2] 尹贻林、申立银等主编,《中国内地与香港工程造价管理比较》,南开大学出版社,2001年6月.
[3] 尹贻林,陈伟坷,刘少国.工程造价管理改革的目标模式.中国投资,
[4] 罗鼎林编著,《国内外建设工程造价确定与控制》,化学工业出版社,1995年。
[5] 李清宝著,《论工程投标报价决策》,经济师2000年第9期。
[6] 王维如主编:《建筑工程现代化管理方法》,中国建筑工业出版社1996年版。
[7] 娄洪、陈赤军“政府投资项目管理体制改革的基本构想”《同济大学学报》2002年第6期
作者简介: 高燕,计划财务部经理,国家注册造价工程师,国家注册工程(投资)咨询工程师。
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