完善城市土地租赁制度的思考

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　　目前,有关土地租赁制度的功能定位存在两种认识:一种观点认为实行城市土地租赁制度,是政府把原先一次性的土地出让改变为逐年收取土地收益的制度,这一制度的实施避免了政府的短期行为,减轻了企业的负担,是土地市场发展趋势｡另一种观点认为城市土地租赁制度是城市土地有偿使用的一种手段,是促进土地使用制度从划拨使用向有偿使用转轨的重要方式,是城市土地出让制度的有益补充｡
　　现阶段,城市土地租赁制度作为我国城市土地使用制度的一项创新制度,相关政策法规､配套措施还不完善｡盲目夸大其作用对整个城市土地使用制度改革是不利的｡当前城市土地租赁制度应定位为城市土地出让制度的补充,是一种土地有偿使用的方式｡其功能主要包含两方面:一是逐步培育土地租赁市场,实现城市土地由无偿使用向有偿使用转变,提高有偿使用覆盖面,促进城市土地集约节约利用,实现城市土地收益分配的合理化,优化土地资源的配置,增强政府对土地市场的宏观调控能力｡二是减轻企业的负担和资金压力,便于土地使用者节约资金,扩大再生产,配合国企改革,推进整个市场经济发展｡
　　
　　城市土地租赁中需明确的问题
　　
　　1.如何规范租赁制度适用范围
　　目前,在实行土地有偿使用过程中,由于出让制度的局限性,使一些按照国家法律法规应属于有偿使用范围的用地,仍然保留划拨使用,土地有偿使用难以实现全覆盖｡在杭州,目前实行租赁制度的范围包括以下四种类型:一是国有企业改制土地资产处置中不能保留划拨的土地;二是城市即将改造范围内的､现行用途与近中期规划不一致的地块;三是原划拨土地使用权出租,改变土地用途､外商投资等用地;四是国家级风景名胜区范围内的经营性项目用地｡但是,这种状况还是难以将历史已经延续划拨使用的经营性用地纳入有偿使用的范畴｡同时,为降低房价中的土地成本,一些专家也提出对城市房地产用地也可实行租赁制｡
　　
　　2.如何确定科学合理的租赁期限
　　租赁期限的确定是土地租赁的关键问题,它直接关系到土地出租人与承租人的经济收益｡承租期越长,土地使用权人所享有的各项权能越有保证,但过长又会影响政府对土地利用和租金的调整｡承租期过短,一方面会增加太多的工作量,使地租的征收成本大大提高;另一方面,会造成土地利用的不稳定性,不利于激励承租人对土地进行投资和高效利用｡杭州市一般规定租赁土地的最高期限不得超过国家规定同种用途的最高出让年限,但对于由于土地现状用途与规划用途不一致的,一般租赁期限为3年～5年,最高年限不得超过8年｡
　　
　　3.如何设定租金标准
　　杭州市在土地租金标准设置上,主要有四种类型:一是对于城市历史上已经存在的划拨的经营性用地,制定专门标准,逐年向使用人收取土地租金;二是对于外商投资企业,根据有关法律法规规定,由外商企业逐年向政府缴纳土地使用费;三是对于临时由低地价用途改变为高､低地价用途,采取两种用途的评估确认价的差价通过还原率折算计缴;四是对由于规划或者企业自身支付能力原因而办理租赁的土地,根据土地用途的不同分别按评估确认地价或者基准地价的一定比例通过还原率折算计缴｡在各类租赁费用标准上政府还规定可以根据土地市场情况,在5年～10年后调整租金标准｡我们认为,这四种类型所涉及的土地租金或者土地使用费其本质是城市土地的所有权收益,应该在实践中统一｡不同类型的租赁标准如何统一以及怎样调整租金标准使其与城市的经济发展水平相协调是当前城市土地租赁制度的关键｡
　　
　　4.如何强化租赁土地的管理
　　出让土地和租赁土地在权能上有区别,租赁土地的权能具有不完整性｡目前,各地对租赁土地使用权能否转让､转租和抵押有不同规定｡有的地区赋予承租人的权利较大,基本上与出让方式相同;有的地区则规定承租人不能转让､转租和抵押土地使用权;有的地区允许租赁土地使用权有条件地转让､转租和抵押｡租赁土地的转让､抵押､拍卖等对土地产权的拥有程度,尚缺乏统一的规定｡
　　租赁土地管理存在的另一个问题是年租金征收困难｡土地租金一般每年一缴,年租金征收较为零碎､复杂,需要投入大量的社会成本｡很多用地单位在缴纳第一期租金后就没有按时缴纳其他年份的租金｡土地租金征收工作经常会遇到“拖､欠､赖”等问题｡
　　
　　完善城市土地租赁制度的五点建议
　　
　　1.明确租赁土地的权能
　　土地租赁权虽在很多方面具有物权的特征，但土地承租者拥有的权利比通过出让方式获得的土地使用权有更多的限制,尚不能说租赁权是真正的物权｡但是,租赁权的物权化是完善租赁权的方向｡首先,从市场运行的效率来看,将土地租赁权设定为可支配的财产权,会促进土地资源优化配置;第二,从市场运行的安全来看,土地租赁权物权化是保障市场交易安全的有效手段;第三,从市场运行的整合来看,实现土地租赁权物权化是将土地租赁制与土地出让制衔接的必要做法｡在目前法律法规尚未明确的情况下,考虑到租赁土地使用权取得经过,可参照划拨土地的权能对租赁土地的权能进行界定｡
　　
　　2.界定租赁制度适用范围
　　在目前条件下，首先应当选择隐形市场十分活跃的行业和用地单位，作为实行土地租赁制适用的对象｡一般情况土地租赁制可根据项目的类型不同区别对待｡一是对于新建项目,由于受有关法律法规的限制或者特殊产业政策的限制,而不采取出让制而采取租赁制｡如国家级风景区内的新建经营性项目用地､外来公寓､单身宿舍等限制分割进入市场流转的项目用地等｡二是对于非新建项目,主要有如下情形:(1)企业经营有一定困难的,土地使用者无力承受一次性交付土地使用权出让金时｡(2)因规划限制等原因而无法办理出让｡(3)土地临时改变用途或新增建筑面积而未办出让手续或未补地价的｡(4)外商投资等用地｡
　　
　　3.确定租赁土地的期限
　　对土地租赁期限和最长期限作出明确限制,这有利于土地资源的合理配置｡租赁期限可以按照实际需要,结合土地用途,采用短租和长租相结合｡对由于城市规划原因不能办理出让的土地或者临时改变用途的土地,土地租赁期限一般为3年～5年,最高不超过8年;租赁期满后,如规划没有实施的,可继续适当延期｡对于符合规划条件,但由于法律法规限制或产业特殊性限制不能办理出让的土地,可根据项目情况,按最高期限租赁｡土地租赁的最高期限设定,土地租赁的最高期限宜按该用途法定最高出让年限确定｡
　　
　　4.科学设置租金标准
　　租金标准的确定是土地租赁制度的关键｡在租金标准设置上,要走出以下两个误区:一方面,土地出让金与土地租金二者有一定关联但是有很大差别,依据出让金还原到各个年份,需要用地者评估,操作起来十分繁琐,同时没有体现租赁土地与出让土地在权能上的差别;另一方面,为了推进国企改革或者招商引资,对不同的租赁用地采取不同的标准也是不科学的,也需要统一标准｡
　　在租金标准设置上,要结合土地收益和租赁权能制定统一､规范的租金标准｡首先,政策制定者要加快国有企业改革用地政策与外商投资企业用地政策的协调,使得土地租金负担更加公平统一;其次,租金分配上要兼顾企业利益和各级政府的利益协调,即要保障用地者的利益,调动用地单位的积极性,同时必须维护国家利益,防止国有土地资产流失;再者,租金计算要简单方便,可根据区域的社会经济发展状况､区位等影响因素来确定｡在当前,比较可行的方法是结合城市土地基准地价的制定,确定土地租金标准,并规定租赁一定年限后,如5年,租金标准综合基准地价更新而相应调整｡这样可以保证土地租金与城市土地市场发展的水平相一致｡
　　
　　5.有效经营管理租赁土地
　　租赁土地的经营问题,主要包括租赁土地使用权的转让､转租和抵押｡租赁土地使用权是按年取得的,因此它的转让､转租是有限的｡随着现代市场经济的发展,土地租赁权的法律效力逐步增强,出现了土地租赁权物权化的趋势,允许土地租赁权有条件地转让､转租和抵押,提高了承租人的收益和土地资源的利用效率｡我国租赁土地使用权的转让､转租和抵押应当遵循以下基本准则:(1)租赁土地使用权的转让､转租和抵押必须在承租人按规定支付土地租金并完成开发建设后,经过出租人同意｡这是重要的限定条件,否则,出租人有权解除租赁合同,收回土地使用权｡(2)土地租赁权的转让或转租,应当办理土地登记和变更登记手续,这有利于保护出租人的权利和便于土地管理｡(3)租赁土地上的房屋等建筑物､构筑物和承租土地使用权允许抵押,对于承租土地使用权的,一般情况下应当根据租赁期限和租金情况确定抵押情况｡
　　另外,有必要建立和完善城市土地年租金缴纳的约束机制,以消除土地所有者的担忧｡当出现土地承租人不按期向土地出租方缴纳土地年租金时,出租方应令其在限期内补付城市土地年租金同时补交滞纳金｡从降低租金征收成本角度来看,一方面,通过土地证书年检来把关,没有按期缴纳租金,证书年检不通过;另一方面,在企业营业执照年审时增加租金缴纳情况的审查,也是可行并且经济的手段｡

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