苏州土地红利制度的特点与启示
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[摘 要] 随着城市化进程的不断深入，有关土地红利及其分配问题的讨论逐步升温。本文在介绍土地红利相关内容的基础上，阐述苏州在城乡一体化进程中围绕土地红利分配所进行的改革与创新，指出其特点与经验，为其他地区提供借鉴。
[关键词] 土地红利;分配;制度
[中图分类号] F321.1 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2019）06-40-2
1 引言
城镇化促进了劳动力的自由流通与城乡资源的整合，土地作为资源在此进程中实现资产化与资本化的转变并产生相应红利，在带来积极效应的同时也导致了负面影响。从土地红利分配角度来看，农民利益受损、过于重视货币补偿、缺乏可持续性等问题凸显。因此，如何调整土地红利分配的相应制度与机制已成为迫切需要解决的问题，是土地资源可持续发展的关键和土地政策改革的突破点。
2 土地红利的内涵
目前学术界对土地红利的内涵主要从增值与效率角度进行解释。前者将土地红利理解为土地从资源转化为资本的过程中所产生的增值。后者则认为土地红利是由土地利用实现经济效益最大化的过程。有学者将上述两者综合为土地资源的使用、土地资产的增值以及给经济发展带来的利好。综上，土地红利指围绕土地由资源转化为资产，资产转化为资本的过程，在土地每一次跃迁过程中所产生的收益，实质为土地实用性质的变化而产生的土地增值。
3 土地红利的分配
3.1 分配主体
在土地红利获取过程中，参与土地红利分配的主体有：原土地所有者（村集体）与使用者（农民或者企业），新土地所有者（政府）与使用者（企业或开发商）。政府是国有土地所有权的代理者，对国有土地利用进行统筹管理。企业或开发商是通过购买、支付土地使用权、开发权而进行土地利用。农村集体组织是农村集体土地所有权的代理者。农民是集体土地所有权的个体之一，但不单独享有集体土地所有权，农民个体拥有土地承包经营权、用益物权。
3.2 分配格局
许多学者认为从分配格局的角度出发，土地红利须建立更为公平的分配制度，使收益转变为农民在城镇化进程中的初始资金，推动城镇化进程。在红利分配过程中，若偏向政府或者开发商，将导致农民与村集体的反对，不利于土地的获取。若倾向于原土地所有者，则不利于城市的统一建设。从近年来的分配结果来看，许多地区政府与村集体的收益分配失调现象严重。
4 苏州土地红利制度的创新实践
4.1 苏州土地红利制度的实践
4.1.1 建立土地空间置换机制。苏州为优化建设用地、农用地空间与结构布局，实施“三优三保计划”以保护村庄耕地，保障村庄未来发展需求。具体措施为依据镇村布局规划，制定有关被撤并乡镇与非保留村庄的复垦方案，重点实施苏州中心镇的建设规划。采用建设用地增减挂钩形式，将新增的农用地依据80%的比例折抵配置土地空间指标。同时，以100%的比例确定存量建设用地计划的相关指标，将其以专项专用的形式分配到中心镇的规划建设。在此基础上，将多余指标用于苏州中心城区建设，以多元途径实现土地的空间置换，促进了土地指标的合理分配，使土地能够得到更更为合理地使用与开发。
三优三保的实施对中心城区以及原村级集体经济组织都带来了利好。其为各地获取建设用地指标提供了更为便利、合理的交易途径，推动了中心城区、镇区的集约发展。此外，将非农建设用地进行置换后仍安排给原先所有者——村集体经济组织，并通过将其应用于农民身份转换的保障支出和基础设施建设，使得村民与村集体能够更好地分享土地增值所带来的收益[1]。
4.1.2 强化配置要素供给。苏州采取为强化配置要素供给，充分发挥资源要素引领作用，通过一村二楼宇项目建设，加大土地等优质资源优先向村级集体经济组织倾斜。
2013年，苏州提出“一村二楼宇”政策，主要内容为对建设用地不足的集体经济组织安排留用地、增加村集体经济组织拥有财产性收入。其中，“二楼宇”指社区服务用房与经营性物业，供地形式分别为行政划拨与协议出让。“一村二楼宇”的主要措施是各政府统计村庄户籍人口数，结合被征地农民所需的生活补贴费用，按每人3平方米的标准安排留用地。具体标准可以按照各地实际情况予以微调。对于经济薄弱村，政府予以一定的资金扶持。农村集体经济组织所缴的土地出让金，由各政府制定相应的具体制度，将资金采取专项专用的方式，用于成员的生活补贴、村庄公益事业和资产增值项目。在此过程中所产生的收入公开透明，定期向组织成员公布。
4.1.3 建立土地资源增值收益共享机制。苏州统筹安排城乡土地资源，推动农村建设用地向城镇集中，改革土地征使用制度，坚持节约集约用地，继续实行留用地政策，建立了宅基地置换机制以及土地增值收益共享机制。通过各项措施鼓励农民将土地承包经营权、住房等置换为合作社中的股权、城镇住房等。以镇街道为单位组织市场化运作主体，搭建推进改革相应的试点平台，实施资产资本化，并在此过程中实现了资源资产化、资产资本化、资本股份化的资源——股份转变过程。
4.2 苏州土地红利制度的特点
4.2.1 政府引导形成均衡模式。政府通過制度设计让农民参与到土地红利的分配过程中，实现了农民变股民，实物形态分地向价值形态分地的转变，对收益分配的规定更具体细化。一是收益分配方式明确具体。二是市、县、乡各自规定各级政府收益分配比例，且分配模式相对均衡，调动了各个层级政府以及各主体的积极性[2]。
4.2.2 以人为本保障农民利益。从一级市场政府角度而言，制度的设计和安排影响着红利分配的格局和各利益主体的积极性，其中最关键的是农民。苏州土地制度尊重村集体对农村土地的所有权，保证农民在土地红利分配中的应得利益。此外，苏州还通过多种途径促进农民身份转变，为农民提供就业机会，为农民生活提供保障。 4.2.3 探索建立多种相关机制。苏州重视合理的分配机制构建，致力于提高农民应当享有的分配比例，其对土地制度的创新赋予了农民对承包地的占用、使用、流转各项权能，赋予了其对于集体资产股份的占有、收益、有偿退等各项权益，保障农户宅基地用益物权，与国有土地同权同价，使得农民在此过程中能够公平地分享土地增值所产生的收益[3]。
5 苏州土地红利制度的启示
5.1 发挥政府引导作用
明确政府角色定位，构建合理的红利分配制度。协调政府与市场之间的关系，使两者能够在各自的权利范围内充分发挥各自的优势作用。在土地规划和用途管制等方面，政府应该充分发挥其在宏观调控与监管等方面的作用，优化土地红利分配机制，让各个政府层级以及分配主体能够得到均衡的分配，减少社会矛盾，最大可能地平衡与满足各分配主体的诉求[4]。
5.2 切实保障农民土地权益
应树立以人为本的理念，把保障农民利益置于重要位置，充分尊重农民意愿，激发其积极性与创造力，保障农民的参与权，保障农民的土地权益。因此，应以树立农民的主体地位为前提，通过规范土地制度以确保农民享有参与权与监督权，切实维护农民的合法权益[5]。
5.3 促进收益分配方式多元化
当前的土地红利分配机制过于重视货币补偿，导致土地红利分配缺乏产业支撑，农民由于就业机会和能力的欠缺不能实现货币补偿的持续增值。因此，土地红利分配机制要注重结构优化，充分考虑长远利益，而非注重短期利益，不能够仅仅局限于货币补偿。要从农民生产方式与生活方式的转变出发，探索多元化的收益分配方式，兼顾资产分配与资本分配，从而优化土地红利分配结构，实现土地红利分配机制的可持续性。
参考文献
[1]刘锐.城乡统筹视阈下的地票制度完善研究[J].西北農林科技大学学报（社会科学版），2016，16（05）：49-55.
[2]王梦迪，袁中金，汪亚静.苏南“土地红利”开发模式演进研究[J].城市发展研究，2016，23（04）：74-79.
[3]陈浩，张京祥，陈宏胜.新型城镇化视角下中国“土地红利”开发模式转型[J].经济地理，2015，35（04）：1-8.
[4]吴卫华.新型城镇化进程中土地制度创新：苏州经验与借鉴[J].苏州科技学院学报（社会科学版），2015，32（01）：23-28.
[5]吴苇.土地增值收益分配机制：文献综述[J].经济研究导刊，2014（36）：186-189.
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