农村中心村规划实施的难题与对策

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　　加强农村中心村建设，是农村现代化发展的必由之路，也是实现土地节约集约利用的重要途径。但是，目前各地实施起来比较困难，其中最突出的问题就是建设部门和国土部门之间存在矛盾。建设部门和地方政府在规划中心村时，将不少中心村规划在农用地里，甚至基本农田内。一个中心村规划占地面积上百亩，甚至更多。每个村都有中心村，哪有那么多用地计划?一户一户报批农用地转用手续，也不现实。农民在中心村规划内的农用田地里建房，肯定会被国土部门叫停，在中心村建房，利用原有宅基地或村内空闲地，村建部门即村镇建设办公室又不予办理规划许可证和施工许可证。农村中心村建设的步伐，就这样停在那里，甚至一些农民房屋破旧，也不敢擅自翻建。有些农民在多次审批得不到批准的情况下强行占地建房，这让国土部门工作颇为被动。
　　那么，怎样破解这一难题呢?我们认为在“占一补一”上动脑筋，想办法，就能做好做活文章，破解这一难题。
　　当前农村建房无非有以下三种情况。一种是原拆原建。即在符合中心村规划的基础上，原地拆建，不变换位置。二是拆旧迁建，即拆掉旧房后到中心村规划处建新房。三是符合法定条件的新分立户建房。第一种情况好办，村镇建设办公室、土管两个部门都可以批。后两种情况，就是当前我们国土部门需要破解的难题了。而目前农村中符合中心村规划的原拆原建，只占建房总数的40％左右，大多数情况需要到新规划点建房。
　　从这种情况看来，“占一补一”的补充来源就要在第二种情况上动脑筋，做文章了。用拆旧迁新来置换农用地指标，就能保证耕地面积不减少。以江苏省为例，老宅基地面积一般都在0．5亩以上，有的户有一亩地，甚至更多。而拆旧迁新后，按江苏省的规定，农村宅基地面积不得超过200平方米，即0．3亩，一个拆迁户最少可以置换两份建房户的农用地指标，有些拆迁户能置换三份甚至四份农用地指标。如果坚持长期规划，拆迁掉一些不在中心村的旧宅基、旧村庄，将复垦比占用多得多的农用地。
　　为了保证拆旧迁新工作的落实，要根据国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》的规定，“凡新建住宅应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。”旧宅基地可以交给集体重新发包，也可以承包给原使用户复垦种植。国土部门在办理宅基地审批手续时，还可以收取复垦保证金，对那些建新后拒不拆旧复垦旧宅基地的农户，可以根据“一户一宅”的法律规定，通过司法渠道予以拆除。
　　实施这种办法时，一个村可以在落实年度建房用地计划时统筹安排，即先统计出当年建房户有多少是拆旧迁新户，有多少是新占地户，然后根据当年拆旧迁新户宅基地复垦面积，落实新占农用地建房的户数，从而决定该集体经济组织的农用地计划指标。如果该村当年拆旧迁新复垦面积安排不了新占地户需要的“补一”的，则根据实际情况，首先安排最急需指标的建房户建房。当然，也可以镇或者县为单位统筹安排和解决这一问题，项目用地还可异地复垦，而农民宅基地在本村、本镇或本县内也可统筹安排复垦。这样一来，各地就可单独下达农民宅基地农用地计划指标，避免农民急需宅基地而国土部门安排不了的尴尬局面，从而解决农民和基层国土所之间的矛盾，保证中心村规划的落实。同时，也有利于协调好国土部门与建设部门的关系，加快农村落后面貌的改变。
　　旧宅基地复垦涉及资金、劳力等问题。一般情况下，农民旧房拆掉后，一般都会自动复垦种植。问题在于如何保证复垦耕地的质量，对此，可以采取拆迁户签订保证书，或者收取保证金的办法，同时，基层国土所要加强监督管理。有的零星拆迁户，可以整体纳入国土部门的项目库实施，从而减轻农民的负担。对复垦面积和质量要求不高的，资金可以由村集体经济组织统筹解决，或者由占用农用地指标的新建户出资复垦。也可以根据谁复垦谁收益的原则实施。
　　目前的土地利用总体规划图上几乎没有中心村建设预留地的位置，这是规划的一个缺陷。应在新一轮规划修编过程中，将各村中心村非用不可的农用地变为中心村建设的预备地，或者对中心村进行单项规划。而现行《土地管理法》中没有中心村的提法，甚至无形之中对其进行了限制，使中心村规划难以实施。如第62条强调，农村的新建住宅，应尽量使用原有宅基地和村内空闲地。但如果宅基地位置不符合中心村规划该怎么办呢?因此，建议修订《土地管理法》时，应增加这样的条款，“农村要加强中心村建设。中心村规划要符合土地利用总体规划，要尽量使用村内空闲地和改造旧村庄。确实需要使农用地的，必须以村或镇为单位统一办理农地转用手续。在没有使用前，继续承包给农民种植。迁到中心村建房的农民，必须实行‘占一补一’。”

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