中美欧汽车零部件争端案评析
来源:用户上传
作者: 杨荣珍
中美欧汽车零部件争端案是中国作为被诉方完整经历了WTO争端解决所有程序而结案的第一个案件,虽然最终中国采取的措施被裁定违反WTO规则而被迫对该措施进行了调整,但该案所涉及的争端事项、争端各方采取的策略等对我国今后应对类似案件仍具有重要借鉴意义。
一、案情简介
2006年3月30日,欧盟和美国向WTO争端解决机构提出就“中国汽车零部件的进口措施”进行磋商(案件编号:DS339、DS340)。被诉措施包括:2004年5月21日国家发改委8号令关于汽车产业发展政策;2005年4月1日开始实施的海关总署令第125号《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》;2005年4月1日生效的海关总署公告2005年第4号《进口汽车零部件构成整车特征核定规则》。上述三项法规确立了对在中国市场上销售的某些汽车型号整车中使用的进口零部件征收税费的制度,对于“构成整车特征的进口零部件”,征收与进口整车相同的25%的“关税”;对于不构成整车的进口零部件,则征收10%的关税。是否构成“整车特征的进口零部件”,以进口零部件的价值是否达到整车价值的60%作为标准。
欧盟和美国认为,中国的相关措施对进口汽车零部件构成了歧视,违反了:(1)《与贸易有关的投资措施协议》(TRIMS)第2条;(2)《1994年关税与贸易总协定》(GATT1994)第2条第1款、第3条第2、4、5款、第11条第1款;(3)《补贴与反补贴措施协议》(SCM)第3条1、2款;以及(4)《中国加入议定书》第1条第2款和第7条第3款,及《中国加入工作组报告》第93、203条的规定。2006年4月13日,加拿大也就上述措施提出磋商请求(DS342)。
由于磋商没有达成结果,2006年9月15日,美、欧、加提出设立专家组请求。2007年1月9日,世贸组织总干事拉米指定专家组成员,专家组成立。2008年7月18日,专家组完成裁决报告,认定中国采取的措施违反了GATT1994第3条的国民待遇规定和《中国加入工作组报告书》第93条的承诺。出于“司法经济” (Judicial economy)考虑,专家组未对争议事项是否违反TRIMS、SCM进行审理。中方于2008年9月15日向争端解决机构提出上诉。上诉机构于2008年12月15日完成上诉审查,提出报告。上诉机构维持了专家组关于中国采取措施违反GATT1994第3条国民待遇规定的裁决,但认为中方措施不违反《中国加入工作组报告书》第93条的承诺,并建议中国采取行动使被诉措施符合其在GATT1994下的承诺义务。
2009年8月28日,中国工业和信息化部、国家发展改革委联合签发10号令,对《汽车产业发展政策》中的“进口管理”部分做出修改,并从9月1日起实施。修改的核心内容,就是不再执行从2005年4月1日开始实施的《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》。至此,中方完全履行了WTO争端解决机构的裁决。
二、案件争议焦点及裁决内容
虽然该案申诉方提出的主张涉及多项WTO规则,但最终争议的焦点主要集中在两个方面:中国采取的措施是否违反GATT1994和是否违背中国入世承诺。
(一)涉案措施是否违反GATT1994
申诉方认为中国采取的措施违反了GATT1994的两个条款:第2条和第3条,GATT1994第2条是有关按照关税减让表履行关税减让义务的规定,第3条是关于国内税费征收、允许的数量限制以及影响国内销售、购买、运输、分销和使用要求的国民待遇规则。中方则主张该措施属于GATT1994第2条允许的“边境措施”而非受GATT1994第3条约束的“国内措施”, 而作为边境措施其目的在于限制规避关税的行为。作为关税措施,中方认为被诉措施没有违反关税减让承诺。同时中国采取的措施也符合WTO其他成员规制规避关税行为的习惯做法。申诉方指控中方措施同时违反GATT第2条和第3条,说明其在认定该措施属关税措施或国内税措施上存在自相矛盾。
专家组对上述争议问题做出了裁决:首先,关于争议措施属于“边境措施”还是“国内措施”,专家组根据以下几方面的重要法律特征认定中国的措施属于国内措施而非普通关税:(1)付费义务产生于汽车零部件进入中国关税区并且被加工成汽车之后;(2)支付费用的通常是汽车生产商而非进口商;(3)费用的课加是根据进口零部件的使用情况来确定。即费用支付不是基于本批零部件进入关税区的情形,而是基于其他国家或进口商的其他零部件或国产零部件,与本批进口零部件的后续共同在一种车型中的使用情况;(4)同一船舶或同一容器装载的完全相同的汽车零部件可能因为被用于的车型不同而课以不同的税率;(5) 决定是否征收费用的不是进口时的申报,而是汽车整车装配/生产完成后的税务申报。进口时的申报并不决定或必然影响涉案措施规定收费的最终是否适用。
其次,被诉措施所规定的规则限制了依据关税税则中的汽车散件类产品进口的汽车零件在进入中国市场后的使用,被诉措施违反了GATT1994第3条关于国内税费和法律法规及国内要求方面的国民待遇规则,因为中国对进口汽车零件征收的费用超过对国内同类产品(汽车零件)征收的费用,并且这种针对进口汽车零件实施的措施使得进口零件的待遇低于中国国内同类汽车零件,同时构成了对进口汽车零部件使用的限制。
专家组的上述裁决在上诉程序中得到了上诉机构的支持。上诉机构举了一个例子对其裁决加以说明:在汽车生产商不直接进口零部件,而是从国内其他独立的第三方供应商处购买零部件的情况下,该第三方进口这些零部件的清关费用为10%的关税;然而同样的零部件可能在装配后被课加25%的税费一一如果它们被出售给一个汽车生产商并且被装配到达到涉案措施规定标准的车型上。显然,这增加了使用进口零部件的汽车生产商的成本负担。
(二)涉案措施是否违背中国入世承诺
关于涉案措施是否违背中国入世承诺的争议主要集中于是否违背《中国加入工作组报告书》第93段的规定。该段的规定是:“有关汽车零件关税待遇的问题,中国代表确认未对汽车的成套散件和半成套散件设立关税税号。如中国设立此类税号,则关税将不超过10%。”申诉方认为,中国对“构成整车特征的零部件”征收25%的关税,违反了上述承诺。
专家组的裁决指出:中国的被诉措施列明将全散件和半散组装套件按照25%征收关税的做法,在事实上创造了一个关税分类;《中国海关2005年进出口关税》中提到了全散组装套件和半散组装套件这样的名词而且在实践中也要求报关声明对全散件和半散件按照机动车分类,这些事实表明,中国海关实践中存在全散组装件和半散组装件的分类,专家组认为,对事实上存在的这种关税分类产品按照25%征收关税就是违反了《中国加入工作组报告书》第93段的承诺。
上诉机构对该问题的裁决则否定了专家组的上述判断。中方在上诉中指出,我国在《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》中并没有直接规定全散件(CKD)和半散件(SKD)的进口关税率,而是使用了“构成整车特征”一词,只有在符合《办法》规定的三条标准之一时,方适用整车税率。上诉机构基本认同这一主张,指出:被诉措施中对“构成整车特征的零部件”征收25%关税的规定并不属于《中国加入工作组报告书》第93条关于“如果创造全散件和半散件的关税分类,则其税率不能超过10% ”规定中所指的“全散件”和“半散件”的关税分类,因此中国的措施并没有违反《报告》第93条的规定。换言之,上诉机构不同意专家组将中国的措施分成适用普通关税规则的一般零件和适用于全散件和半散件的《报告》第93段规定的两种情况,认为根据被诉措施的文字规定,“全散组装件和半散组装件”不属于被诉措施执行范围内的一类产品,因此在上诉机构的裁决意见中,中方的被诉措施中所涉及的汽车零件都属于普通的汽车零件,应当适用于GATT1994关于普通关税和国民待遇的规则。
三、案例评析
如上所述,虽然中方在争端解决程序中的部分主张得到WTO争端解决机构的支持,但在关键的争议焦点即争议措施是否属于“国内措施”、是否违反国民待遇原则的问题上,专家组和上诉机构均支持了申诉方的主张,导致中方最终败诉并被迫修改了相关法规规定。作为中国“入世”后被诉争端解决的第一案,该案对今后我国在相关领域制定产业政策和法律法规、应对贸易争端等方面具有重要的借鉴与启示。
第一,申诉方要指控的焦点问题可能只有一个,但会将与此有关的WTO规则尽可能多地列举出来。例如,本案中,申诉方不仅指控中国的措施违反GATT1994第2条、第3条,同时也指出中方措施违反了TRIMS、SCM等协议以及中国的入世承诺。有学者指出,这是一种“宁可错用一千,不可放过一条”的策略。首先,指控中国措施同时违反GATT1994第2条、第3条,说明申诉方在认定该措施属于关税措施还是国内措施上最初也存在矛盾,因为这两个条款约束的对象分别是关税措施和国内措施。在案件审理过程中,由于中方主张该措施属于关税措施,并且证明该措施未违反GATT1994第2条的规定,申诉方才逐渐将申辩的重点放在了论证该措施属于国内措施并且违反国民待遇原则上来。其次,将被诉措施与TRIMS、SCM等协议拉到一起实属勉强,但申诉方提出的这些主张中方又不得不认真应对,增加了很大的应诉负担。本案中申诉方的这一策略值得我国借鉴,在对其他成员提起WTO争端解决案件时,可以将与争议问题有直接关系或间接关系的协议尽可能多地列举出来,以期在某一点上能取得突破。
第二,国内立法机关、行政机关在制定法律、法规时,应争取实现“事前审查”,以防被他国投诉时造成被动。WTO争端解决程序中争议的对象主要包括两类:一是法律、法规、规章等法律文件;二是行政机关采取的某些措施和行为。从我国加入WTO后被其他成员投诉的事项来看,有很大部分属于法律、法规,这是因为一方面这些法律文件是普遍适用的,对经济生活的影响较大;另一方面在于法律文件是以文字载体固定下来并需要对社会公众公布的,便于申诉方仔细研究其内容与文字,从中找出不符合WTO规则之处。而我国每年制定实施的法律、法规数量众多,特别是由各行政部门制定的法规、规章,不可能要求其制定者都能熟悉并掌握WTO规则,以事先判断其制定的法规是否有违反WTO规则之处。因此,我国有必要建立一种相关法律、法规的“事前审查”机制,在其出台前,由精通WTO相关规则的专家予以审查,对不符合WTO规则的规定或某些用语进行调整、修改,或阻止其通过,以尽量减少可能由此引起的多边争端。
第三,学习巧妙运用WTO规则。本案中,争议措施出台的初衷可能并不是为了对外国产品实施歧视,而主要是为了制止外国进口产品采取“化整为零”的方式规避关税的行为。中方在答辩中也强调了这一措施出台的动机。但从WTO争端解决机构审理案件的惯例看,它并不重视某一措施实施的“动机”或“目的”,而更主要的审理该措施的具体内容和实施效果。从国外经验看,各国大都有此类反规避的措施,但主要是以原产地规则来规范。而我国采取的措施由于实施的方式易被人误解,而最终被认定为属于违反国民待遇原则的国内措施。因此,借鉴本案的经验教训,以后出台类似政策、措施时,应当更多地借鉴他国经验,例如从原产地规则角度出发,实现反规避的目标。
第四,及时履约,树立良好形象。中国加入WTO以来,一直很认真地履行各项承诺,树立了诚实守信的负责任大国形象。本案败诉后,我国主动在履行期限内修改了相关法规,完全履行了WTO争端解决机构的裁决。这一方面体现了对WTO争端解决机构裁决的尊重,另一方面,争议措施已经实施了四年多,在此期间国内汽车产业得到了快速发展,已经基本实现了当初制定政策的目标。因此,虽然在争端中败诉,但我们并没有太大的实际损失,反而由于及时主动履行裁决,有利于维护我国在WTO中的声誉。▲
注释:
1中美集成电路增值税退税政策案(DS309)虽在时间上属于中国被诉WTO的第一案,但由于该案经过磋商实现了协商解决,故未进入专家组、上诉程序等WTO争端解决的实质审查阶段。
转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-658547.htm
