养老服务中非营利组织与地方政府互动分析

来源:用户上传      作者: 刘细良 樊 娟

　　摘要:养老保障不是仅仅依靠资金与社会资源就能解决,还需要大量热心人员积极投入,提供低报酬的专业服务。因此,政府与非营利组织互动合作,就成为发展趋势。以“民办官助”型非营利组织典型代表――上海罗山市民会馆为研究对象,通过分析其养老运作模式,论证非营利组织参与公共服务的效用,并剖析会馆与地方政府互动的制约因素,提出相应的路径选择。
　　关键词:非营利组织;地方政府;养老服务
　　
　　老龄化呈现出规模大、增长快、高龄化的趋势,养老保障需求逐年递增。然而,多年来由于政府投入不足,养老保障账户长期处于“空户运转”状态。我国养老保障改革正逐渐向“国家――社会保障制”演变,其显著特点就是“社会化”导向,即:鼓励政府以外的合法社会组织与地方政府互动,共同承担养老保障供给责任。因此,在政府无力解决之时,这种改革导向就为非营利组织参与养老服务提供了实践依据。
　　一、相关文献回顾
　　在国外,非营利组织与地方政府互动,共同参与公共服务这一课题研究源于20世纪七十年代欧美福利国家社会保障制度改革的背景。这一改革强调国家应缩小干预范围,将部分公共服务移交非政府机构管理,政府只通过法规、政策等手段进行调控。在此基础之上,萨拉蒙提出“第三方管理”理论,认为政府只是资金与指导的提供者,而非具体公共服务的传递者,因此,在提供具体服务时,应由第三方机构实施。进而,埃斯平・安德森提出“合作主义模式”福利制度理论,描述当时德国、荷兰等国如何与社会各种势力协作,共同满足公民福利需求,此理论旨在探求一种更为有效的“合作主义”社会保障模式,真正使社会组织成为公众利益的代言人,并在制度安排与政策制定上为政府提供建议。此外,公共治理理论权威学者格里斯托克也强调“多元主体治理”,认为人类政治过程的重心应从统治走向治理,国家权力应向社会回归,政府应与第三部门主动合作。在我国,清华大学NGO研究所王名等学者经过多年研究,为非营利组织参与公共服务提供了充实的理论依据。宋若思等学者也从互动理论这一角度出发,对非营利组织的社会治理功能作了许多有益探讨。
　　二、罗山会馆养老服务分析
　　罗山会馆由浦东社会发展局管辖,浦东新区社会发展基金会投资,基督教上海青年会管理,主要业务包括运用新的公共财政社会化管理机制、发挥非营利组织潜力、为社区民众提供公共福利服务。考察一个组织的业务运作及效益,需要对其进行静、动态分析,其中,静态方面包括人员、机构、制度等,动态方面包括资源输入、运作及输出。
　　(一)静态分析
　　会馆实行“定岗制”,每个岗位均规定人员配备、服务内容及职责范围。运行机制是:“政府主导”――社会发展局在投资创办、委托管理、改善运行等环节起着主导作用;“各方协作”――上海青年会负责日常管理,会馆与社发局、社会事业发展基金会、街道办事处、居民委员会等建立合作关系;“社团管理”――基督教上海青年会负责日常运营;“市民参与”――服务对象参与会馆建设、志愿服务,市民代表进入管理委员会。[5]在规章制度建设方面,已制定《罗山市民会馆馆规》、《罗山市民会馆对捐赠款物的管理条例》、《考核奖励制度》、居民投诉回应制度、民主管理制度、检查评估制度等一系列管理规范。
　　(二)动态分析
　　1.资源输入――养老服务资源的获取。主要来源于当地政府的支持与会馆资金的自身筹集。政府支持体现在:(1)组织合法性支持。1996年,社发局做出《关于同意承办罗山市民会馆的批复》;2000年,民政局、社团局准予会馆注册为民办非企业单位。(2)财政支持。成立伊始,政府通过社会发展基金会,投资90万元;1998-2000年,投资11万元;2003年,又以福利彩票基金形式承担装修费用。(3)道义支持。在新区政府支持下,获“文明单位”、“全国社区志愿者先进单位”称号。(4)政策支持。政府以“零租金”提供馆舍,街道办事处将一所闲置托儿所交予作养老院使用。另一方面,会馆资金自身筹集渠道又可分为寻求政府资助;相关项目服务收费以及海内外捐赠。
　　2.资源运作――养老服务项目运营。资金的保值与增值,以及如何实现成本补偿。社科院非营利评估小组为会馆制定了项目核算制,在新项目运营之前,根据性质与成本,划分为无偿、亏大于盈、盈亏平衡、微利四类,通过项目组合的结构性选择,达到财务平衡,引入市场模拟机制,创立从“服务方向→质量→价格→成本”的产业化运营模式。
　　3.资源输出――养老服务资源的使用。养老设施本身不能创造项目,一旦无项目运营,就自然不会对老人产生吸引力。为此,社科院社会政策评估小组从运营者角度出发,为会馆制定了“会馆设施空间使用率指标系统”。具体做法是:(1)设定标准,根据日常开放时间,计算最大可能使用的时间;(2)实际度量,根据使用记录,计算实际使用的时间;(3)将实际数据与设定标准相比,得出设施实际利用率。
　　三、会馆与政府互动的阻碍因素剖析
　　罗山会馆自成立以来,在社区公共服务领域与地方政府合作,取得了良好绩效。然而,随着业务范围的扩大,服务对象需求的提升,互动过程也遇到了一些阻碍因素。具体表现为:
　　(一)会馆的非营利性与资金筹集的矛盾
　　不难发现,一些隶属于政府的非营利组织对“收益”较好的收费项目抱有极大兴趣,理论上讲,政府管理的公共产权只可用于非营利事业,不存在“利益”问题,但实际上,公共产权常被一些管理部门用于“渔利”,使“非营利性”失去意义。罗山会馆在运营中,没有采取其他养老机构利用公共设施,经营营利项目,平衡收支的做法,而是将全部养老设施用于非营利项目。但是,如果没有社发局的资助,其运营平衡也是很难实现的。由此可见,如何既能保持组织的非营利性,又能实现资金的可持续性,是影响互动的重要因素。
　　(二)社区服务管理体制的制约
　　1. 关于合法地位。由于政府未将非营利组织发展纳入社会总体规划,加之政府职能转移不到位、不及时,非营利组织就不能与其他企事业单位一样,享有同等待遇及法律地位。罗山会馆是国内首创的社团与地方政府互动合作的产物,然而,成立之初,其既不能作为工商企业登记,也不能作为社团登记,更不符合旧有关于民办非企业的规定。[6]因此,会馆就无法人地位,也无相应的法人产权,即资产经营权,导致互动受阻。
　　2. 运作资金无法律保障。由于现行法律只有关于业务主管单位对所属社团提供资金的规定,而像会馆这样的组织,资金保障方面的法律仍属空白。地方政府提供经费支持,并非意味组织失去民间性与独立性,成为政府附庸。经费由政府补给并非不可,关键问题是,组织不能太依赖政府,更不能因经费由政府提供,就以官意办事。因此,处理好这两者之间的矛盾,才是解决问题的关键所在。
　　3. 与政府其他部门无法有效协调。主要表现在会馆与当地街道办事处的关系上。由于在财产上,会馆与街道办事处有利益关联,就无法拒绝其分享经营成果。例如街道办事处会要求会馆无偿提供某些服务,给其正常运营增加额外负担。此外,在决策上,街道办事处也常常插手过问,产生分歧。
　　(三)制度基础与政策环境缺失

　　现行法规对非营利组织约束有余,扶持不足。虽已出台社团、民办非企业单位及基金会等管理条例,但对会馆这样的“民办官助”型组织,还未建立起一套规范化的法律约束机制,导致其内部运行、财务管理、产权关系等出现问题。其次,组织治理政策的可操作性不强,原则化语言过多,“重程序规范、轻实体约束”的“路径依赖”也给互动带来不小阻力。
　　(四)会馆自身发展能力不足
　　“民办官助”型组织不免要与当地政府发生联系,因此,在主动性、创造性和进取精神上有待进一步提高。组织自身发展能力不足,集中表现为专业化程度不高、工作效率低下、缺乏有效领导、公信力不强、工作方式呈行政化倾向、治理机制不科学等。
　　四、促进会馆与政府养老良性互动的路径选择
　　(一)从政府的视角看
　　1.资源让渡。(1)空间资源让渡。浦东新区政府提供大面积的免费场所,街道办事处将一所闲置托儿所交予作养老院使用,既提高了公共资源的使用效率,又缓解了资金投入之不足。(2)权力资源让渡。一方面变组织成立“预审制”为“登记制”,解除组织“合法性”与“自治性”的二元困境,降低准入门槛,增强组织独立性;另一方面让渡部分执行权,将执行性与服务性的具体工作分离出去,由非营利组织承担。(3)利益资源让渡。建立标准化的采购制度,购买养老服务,并向捐赠的机构与个人,给予税收优惠。
　　2.有效引导。一方面,对组织宏观发展进行科学规划,因地制宜,成立专家咨询委员会,对经营方向与战略进行系统论证,重点培育适应政府职能转变,并与人民生活密切相关的组织;另一方面,提供良好的外部发展环境,尤其在与其它企事业单位的互动上,当地政府应发挥中介引导作用,促进政府、企业、社会组织的有效协作。
　　3.加强监督。在登记管理方面,由“事前限制”变为“事后监管”,指导会馆自觉建立组织自律与责任追究机制,规范经营行为;在法律监管方面,增补、调整、修改、完善现行规定,对会馆内部治理、财务预算、绩效评估、税收优惠等制度做出更具操作性的增补。
　　(二)从会馆的视角看
　　1.提高会馆公信力。首先,加强成员素质培养,纠正工作人员不合法与不道德行为,强化其公民意识与服务奉献精神,并完善监督机制、自律机制、财务预算机制以及绩效评估体系,对具体行为进行约束与监督;其次,引入“社会交待机制”,经营者主动向社区及当地政府交待工作,接受社会监督;再次,建立同行互律机制,通过行业协会、认证制度等方式,对日常运作进行监督与评定,使监督工作更加专业化、科学化、客观化。
　　2.保持会馆独立性。相当多的“民办官助”型非营利组织过分依赖地方政府,甚至成为附属机构,难以在公共服务领域发挥应有功能,这些“准政府部门”带有浓厚的官方色彩及行政化倾向,丧失了组织的独立性。因此,会馆应加强与政府沟通,克服过度依赖思想,也应不断寻求创新,根据新的需求动态,制定新的运营策略。
　　3.引入“第三方评估”。借鉴西方管理之经验,在互动过程中引入“第三方评估”机制,即:由具有法定权威的中介机构制定标准,对会馆日常工作及项目运营进行评估,为评价组织工作提供参考依据。这样不仅可改善互动的外部环境,建立强有力的社会支持体系,也有利于弥补政府职能,为社区老人提供优质高效的养老服务。
　　总之,以社区为载体,非营利组织与地方政府互动,共同承担养老保障供给责任,是国际上认可的做法。由于诸多因素制约,非营利组织参与公共服务的效能尚未充分发挥,因此,以政府为主导,明确政府角色与资源让渡责任,为互动提供政策支持,同时加强组织自身建设,就是保证有效互动的前提。
　　
　　参考文献:
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　　[2]郭国庆.现代非营利组织研究[M].北京:首都师范大学出版社,2001:26.
　　[3]刘晓燕,李宝星.构建“合作主义”社会保障模式的途径探讨――以非营利组织发展为视角[J].西安石油大学学报,2005,(1).
　　[4]成志刚,刘丽华.论我国非营利组织参与社会保障的理论依据[J].理论界,2006,(4).
　　[5]杨团.社区公共服务设施托管的新模式――以罗山市民会馆为例[J].社会学研究,2001,(3).
　　[6]华爱.从罗山市民会馆看非营利组织的生存[J].上海城市管理职业技术学院学报,2006,(3).
　　(作者单位:湖南大学政治与公共管理学院)

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