浅谈云南公路管理的体制改革

来源:用户上传      作者: 刘　虹

　　摘要：公路作为推动云南经济发展的重要基础和有机组成部分，其管理水平在很大程度上决定了其发展。本文主要从云南公路管理的现状出发，分析了当今管理中存在的问题，从公路管理的原则入手，提出了几点公路管理体制改革的对策与建议。
　　关键词：公路管理　现状　发展　原则
　　
　　从1987年到现在，云南省修建第一条高等级公路距今已逾23年，这20年间云南省交通基础建设管理体制不断探索、不断总结、不断完善。随着云南经济的飞速发展和改革向纵深推进，公路管理体制改革已步入攻坚阶段。工程项目管理改革是近几年交通行业主管部门重点推进的着力点，我们必须立足云南的实际，抓住当前全省公路建设蓬勃发展的有利契机，以市场化为导向，以专业化管理为支撑，以建管分离为目标，积极稳妥地推进加速培育专业化建设工程项目管理产业。
　　
　　一、云南省公路管理体制现状
　　
　　公路管理体制作为上层建筑，必须适应经济基础，并反映经济社会发展的客观要求。云南公路管理体改革的成果有目共睹，在“九五”和“九五”期间取得了巨大成就，进入“十五”后公路建设仍然方兴未艾。各级地方政府对公路建设的热情不减，公路建设快速发展的步伐不停。但改革不可能一蹦而就，几次改革方案都有较大的历史局限性，主要着眼于管理权的收放，没有更多地从公路管理的内在规律方面去设计管理体制，更没有触及陈旧的养护运行机制，“技术可以超越，体制无法超越”。所以，我们也清楚地看到，在取得辉煌建设成就的同时，云南公路的养护和管理工作却举步维艰，养护管理状况令人担忧。观念、政策、资金全面向公路建设倾斜，正常的养护经费也难以得到保障。随着全省车辆及省外过境车辆的猛增，加上车辆超载现象日趋严重，使基础本身就十分脆弱。且大部分处于“超期服役”状况的国、省干线公路不堪重负，公路上坑槽连片，路况急剧下滑，道路通行状况日益恶化。具体的问题表现有以下几个方面：
　　1、管理上存在分割，难以形成行业合力
　　公路运输的特点决定了公路网的管理必须统一、高效，而且需要跨区域的协调和统一，具有不可分割性。而目前云南路网的行政管理被划分为国省道、县乡路和高速公路三大部分，每一部分又被分割为不同的管理单位，使得路网的整体功能无法发挥，管理难以协调。一项工作，需层层布置，协调各方关系，才能顺利完成，徒增内耗，效率低下。特别是高速公路管理存在一些路段因投资主体的多元化，实行的是公司管理。
　　2、部门职能重叠，责权分配不清
　　省交通厅在设置了省公路局外，又平行设置了高速公路管理局、征费稽查局、省高速公路总公司等单位，致使在一个行政区域内出现了几个公路管理机构，形成政出多门，多头管理、职能交叉的现象，不仅相互间关系难以协调，而且造成工作上相互扯皮、推诱、政令不能通达。公路管理机构人、财、物三权在上。地方交通部门根本无权干预，也只能让地方干部逼得向上去做做“争取”工作。公路行业管理的业务性、技术性很强，地方政府只责成地区交通局代管，显得十分乏力。
　　3、政企、政事、事企不分
　　目前，云南的公路管理机构体制的主要弊端是生产按计划安排、经费按人头划拨、大锅饭、铁饭碗、高投人、低产出现象十分严重，干部、职工的竞争意识、忧患意识比较淡薄。另外，交通主管部门和公路管理机构之间的职责未作规范性的划分。使得交通主管部门承担了大量本应由公路管理机构承担的工作，是典型的政事不分。不仅极大地影响了公路事业的健康、快速发展。还直接导致机构臃肿、层次繁多。政企、事企不分，使政府难以公平、公正地进行行业管理。也难以形成市场公平竞争的环境和秩序。
　　4、机构庞大，人浮于事
　　“人是世界最可宝贵的，只要有了人，什么人间奇迹都可创造出来”。但是应该说明的是人的价值只有在科学的管理体制和运行机制中才能真正发挥出来。如果体制不合理，运行机制陈旧、落后，许多人的价值就可能相互抵销，造成内耗。为此，深化公路管理体制改革和运行机制改革，切实加强管理。已成为当前全公路部门一项重要而紧迫的任务。
　　
　　二、公路管理体制改革的必然性与原则
　　
　　1、公路管理体制改革的必然性
　　根据形势发展的需求适时调整公路管理体制。是世界各国的通行做法，云南公路管理体制改革也必须适应新形势进行调整和改革。随着改革的深化，建立在传统计划经济体制上。存续许久的部门管理体制，已经极不适应社会主义市场经济体制的要求。尽快改变这种体制，创建适应社会主义市场经济需要的公路管理新体制的任务已经提到改革的日程上来。
　　2、公路管理体制改革的原则
　　(1)分级管理
　　根据不同行政等级的公路在公路网中的不同地位和作用。借鉴国外发达国家的经验，科学界定各行政级别公路交通部门之间的权责划分，真正实现分级管理。按照公共物品的层次性原理，现阶段应该对我国路网的管理权进行明确。对具有全国性和全省性政治经济意义的国省干线公路由省级公路交通部门负责管理：县乡公路对县域经济发展具有决定作用，应该明确为归地市县公路交通部门管理。
　　(2)事权一致的原则
　　在管理活动中，权力与责任是不可分割的整体。二者互为前相互制约。若其中的任何一方不匹配，就会出现不公平、低效率的结果。目前。我国地方公路管理普遍存在事权不清、权责不明的问题。改革时，首先必须从公路管理的客观要求出发，明确界定各级公路管理机构、交通主管部门的责任和权力，发挥各自的能动性，保证管理工作的规范和高效。其次，需要赋予它们相当的责任，建立与之适应的约束机制，强制其对自身的行为结果负责。只有这样才能实现改革目标。
　　(3)政事企分开
　　政事不分，事企不分，必然带来机构重叠，人浮于事，这即不利于政府交通主管部门的宏观调控，又不符合国家机构改革的要求，我们要从公路管理的实际需要出发，全面强化交通主管部门的政府行政职能，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。同时强化公路管理机构的行业管理职能，赋予其一定的权力，保证行业管理工作的正常进行，将属于企业管理范围的职能从政府管理中分离出去，交由企业，使其根据市场规律自主发展。
　　(4)精简高效
　　实行“一厅一局”的公路管理体系，将现有的高速公路管理机构与普通干线公路管理机构合并，由一个机构统一行使公路行政管理权，以调整机构，减少层次，精减人员，提高效率。对经营性收费公路则可以明确由经营企业负责养护和收费，但涉及路政执法、质量监督等行政管理事宜，由各级公路管理机构负责。
　　(5)实事求是
　　由于历史、文化、社会环境和经济发展水平的地区性差异，因而决定了改革必须从云南的实际情况出发，以党的基本路线为指导，有计划、有步骤地进行。如果不考虑云南现实生产力水平、公路交通管理的历史和现状，以及社会保障能力等情况，育目生搬硬套，或者不顾各地各部门的具体情况，搞“一刀切”，改革非但不能成功，还很可能产生不良后果。

　　
　　三、云南省公路管理体制改革的对策与建议
　　
　　通过对云南省公路管理的现状分析，针对存在的很多问题，阐述了云南公路管理体制改革必然性，从改革的原则人手，提出了云南省公路管理体制改革的几点对策与建议。
　　1、强化公路行业管理
　　部门利益化的倾向是现行公路管理体制中所存在的众多问题的深层次原因，是阻碍公路管理体制改革与创新的内部深层次的根源。公路管理体制改革，包括职责的重新划分，从根本意义上讲就是一次革命，必然影响相关部门的权力与利益。因此，不从根本上解决部门权力利益化倾向，就不可能有效解决公路管理中存在的严重问题，就不可能深化我国公路管理体制改革。我们应对公路进行行业化管理，统一管理，由交通部门进行集中管理，做好服务工作。同时我们也可借助和加强行业协会的管理与建设，加强行业协会的作用，从而实现行业管理，使我省的公路事业实现跨越式发展。
　　2、推行公路管理电子政务化
　　电子政务是指政府机构在其管理和服务职能中运用现代信息技术，实现政府组织结构和工作流程的重组优化，超越时间、空间和部门分隔的制约，建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式。电子政务最深刻的意义不在“电子”而在“政务”，“电子”为辅“政务”当先。加快推进电子政务，对于应对加入WTO后的挑战，提高公路部门的管理能力、决策能力、应急处理能力、公共服务能力，实施信息化带动公路现代化的发展，具有十分重要的意义。公路管理电子政务建设是公路管理现代化的重要组成部分，是实现公路管理部门管理和服务水平的必然选择。
　　3、完善法规体系。依法行政
　　按照建立社会主义市场经济体制的要求，公路建设管理体制改革的主要目标是按照责权一致的原则，转变管理职能；按照依法行政的要求，完善法规，加强执法；适应国家投融资体制改革需要，扩大公路建设融资渠道；按照质量、效益的原则，建立科学的工程保证担保体系；加强建设市场管理，建立公路建设市场的信用体系。依法行政，完善管理法规体系，要以《公路法》《招标投标法》《建设工程质量管理条例》为龙头，完善与之相配套的公路建设法规和规章，形成完整的公路法规体系。
　　4、支持养护企业建立与运营
　　为确保改革的顺利进行，各级交通主管部门和公路管理机构应当在人、财、物等方面给予一定的支持，使之平稳过渡。各地在组建养护生产企业时，对退休人员由原属公路管理机构负责管理。养护机械设备应尽可能的无偿交给养护企业使用，为了保证有限的资金能够切实用于公路养护工程，还要积极的争取财政、税务部门、特别是省人民政府的理解和支持，争取对公路养护工程实行免税政策，以便使新组建的养护生产企业能够轻装上阵，具有较强的市场竞争能力。
　　5、处理好改革速度与改革成效的矛盾
　　改革涉及到方方面面利益关系的重新调整，是一项复杂的系统工程，需要思想观念逐渐转变，新的机构组织重新架构、重新磨合，新的法律规章制度的重新完善，新的机制重新建立，新的体制逐渐理顺。因此不可能一墩而就。云南处于全国西南内陆山区。经济与社会发展水平及市场化程度都较低，人们的思想观念对改革也有一个接受的过程，因此必须在确保改革成效的同时，逐步深化改革进程。
　　6、协调与其他部门的关系
　　公路管理体制及管理方法、管理手段的改革存在与其他政府机构部门步调一致、协调统一的问题，如不能协调，则政令的上行下通得不到保障，部门之间的有效沟通成为问题，特别是云南的公路运输管理存在政出多门的问题，机构改革步调不一致将影响改革的成效。因此公路管理体制改革要处理好与其他部门改革步调协调的问题。
　　7、加强公路管理队伍素质建设
　　“人的现代化”的实质，就是指人的综合素质达到与现代事业的改革发展相适应或略超前的水准。这种综合素质包括心理素质、科学文化素质、思想政治素质、智能素质、业务素质、身体素质等方面，而现代化则主要表现在：政治意识的现代化，思想观念的现代化，知识结构的现代化，心理素质的现代化。

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