农业污染防治的财政与市场补偿机制
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作者: 朱立志 章力建 李红康
摘要：农业污染防治的补偿机制涉及财政与市场两个方面。文章全面分析了农业污染防治补偿机制的内涵以及补偿资金来源、补偿标准、被补偿者识别和补偿方式，为我国农业污染防治的补偿机制建设提供了决策参考。
关键词：农业污染；补偿机制；财政支付；市场化补偿
从发展趋势来看，我国大部分地区的环境威胁已经从以工业污染为主转变为工业、农业和生活污染三足鼎立之势，从以点源污染为主转变为以非点源污染为主的包括点源污染在内的立体型污染，从以城市污染为主转变为城乡污染并重(章力建、朱立志，2005)。因此，我们必须关注农业污染问题，尤其是在农业污染的立体化发展趋势下所形成的农业污染问题，即由于农业生产过程中农药、化肥、饲料添加剂等工业投入品的不合理使用，畜禽粪便和农作物秸秆等废弃物的不合理处置，以及工业废弃污染物农业上的主动利用和被动吸纳，不科学的耕种措施等，所造成的农业系统中水体―土壤―生物―大气立体交叉的污染(Zhang，Cai，etal，2005)。实践表明，农业污染不能仅从技术层面去解决，还必须上升到政策层面去研究分析，制定并落实政策性污染防治措施。本文从污染防治政策研究领域的补偿机制出发，深入探讨了农业污染防治补偿机制的内涵，并对补偿机制的主要组成部分进行展开论述，为我国农业污染防治的补偿机制建设提供决策参考。
一、农业污染防治补偿机制的内涵
从世界范围来看，许多国家，尤其是发达国家，都已实施了农业污染防治补偿机制。在德国，实行的是州际间横向支付，以州际财政平衡基金为主要内容。横向支付基金由两种资金组成：一是增值税中由州分享部分的四分之一；二是财政较富裕的州按照统一标准拨付给经济落后州的补助金。为此，德国建立了一整套复杂的确定支付数额的计算标准(章力建、侯向阳，2005)。在美国，政府为加大流域上游地区居民对水土保持工作的积极性，采用了水土保持补偿机制，即由流域下游水土保持受益区的政府和居民向上游地区作出环境贡献的居民进行货币补偿。在欧洲，瑞典、比利时等国家也以各种与环境有关的税收(绿色税)等形式对生态环境进行补偿(穆贤清等，2004)。
一般来说，生态建设与环境保护产生的是准公共物品，在常规市场环境下提供者的经济所得往往不能覆盖全部经济成本，其差额必须通过补偿得到弥补。另外，生态建设与环境保护行为带来的生态效益常表现为无形产品，在常规市场环境下不能实现其价值，造成了生态建设与环境保护的不可持续性。补偿机制的设立，连接了生态与环境服务的供给者和受益者，通过合适的补偿形式，在更高程度上完成了生态建设与环境保护所产生的多方面价值的实现，闭合了“投入――产出――再投入”的循环。
农业污染防治补偿机制作为一种激励型生态补偿机制，实质上是在对生态建设与环境保护所付出的成本(包括放弃发展机会的损失)进行补偿的基础上，将经济效益和生态效益的外部性内部化(沈满洪等，2002)，其目的在于对生态建设与环境保护的行为，因其外部经济性进行补偿，提高该行为的收益，从而激励保护行为的主体增加。另外，它在调动生态建设者与环境保护者积极性的同时，还能提高生态效用接受者的环保意识，因此，它是促进生态建设与环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制的综合体。
农业污染防治补偿机制的建立要求生产者、开发者、经营者、消费者改变环境资源无需付费的观念，要求整个社会认同生态功能的价值，创新了公共物品的管理模式。生态受益人支付一定的费用，既是所有权人实现其经济利益的方式，也是对为环境保护做出努力并付出代价者的合理的经济补偿。这种补偿机制的建立，促使人们由“谁污染谁治理”的惩罚性补偿理念向“谁受益谁付费、谁治理补偿谁”的激励性补偿理念的转变，这一转变不仅会打破最初的“先污染后治理”的发展模式，更会通过经济手段使生态意识深入到人们生产和生活的各个环节，强化人们环境保护的责任感，在潜移默化中将环境保护变为人们的自觉行动，这种环境意识的深化不仅有利于环境保护资金的筹措，也可以缓解社会发展同环境的矛盾对立与冲突。
农业污染防治的特点决定了其补偿机制建设应在实行财政补偿与市场补偿相结合的基础上，合理筹集补偿资金、确定补偿标准、识别被补偿者、选择补偿方式。下面针对这些内容进行展开论述。
二、农业污染防治补偿的资金来源
资金的筹集是农业污染防治补偿的前提。从目前国内外运行情况来看，资金的筹集主要有两个渠道，一是政府财政支付，二是进行市场化筹集。
(一)政府财政支付
农业污染防治是一种公共产品生产行为，具有很强的正外部性，其社会收益高于私人收益，而且还普遍存在私人成本大于私人收益，如果行为人得不到相应的补偿，必然降低其积极性。也就是说，农业污染防治存在着“市场失灵”问题，即无法单纯地依靠市场，而需要政府的介入来弥补市场的缺陷。政府介入环境保护方面采取的措施主要有强制性的行政管制和经济手段。财政支出作为实现政府经济目标的主要经济手段，同时也是政府履行其职能的物质基础，由于政府应当承担生态建设与环境保护的职责，理应将一部分生态补偿纳入公共财政的支出范畴。
财政支付的目标是调整地区与全国以及地区间的失衡，纠正与公共物品供给相关的外部性，促进地方政府的支出与中央政府的目标协调一致。财政支付分为横向支付与纵向支付两种形式。例如，对于水源地污染防治补偿的横向支付，是由富裕的下游地区直接向上游的贫困地区进行支付，其运作形式是首先通过生态供给者的生态建设与环境保护行为的成本一收益分析以及生态受益者的生态受益效应确定支付的数额标准，并通过财政的支付实现资金划拨，最终通过改变地区间既得利益格局来实现地区间生态服务供需的均衡。
纵向支付是上级政府对下级政府的财政补贴，是世界上多数国家进行生态补偿所采用的主要模式。进行纵向财政支付可以激励地方政府生态保护与环境建设的积极性。长期以来，我们一直将生态建设与环境保护作为地方政府的职责，但这种责任的划分并不能保证这种公共性生态服务的有效供给。由于这种行为存在着明显的外部性，一般地方政府不会对此抱有积极的态度。因而中央政府应该通过给予地方财政补贴，来实现生态服务的提供。另外，由于生态服务功能产生的效益广，上级政府乃至整个国家都是受益者，本着“谁受益谁付费”的原则，也应从资金上给地方政府提供支持。
一般来说，当不能够清晰界定受益者时，如针对环境效益受益群体时，应该采取财政支付方式。例如，由于水源地生态环境改善造成生态水的供应加大，其生态效应受益者难以清晰的界定，这部分补偿资金应由地方政府承担，补偿的标准以生态水的水量为依据，按照相应的税率(费率)，由地方政府买单。当可以清晰界定生态受益者时，例如，在对水源地生态建设与环境保护进行补偿时，相应的工业、农业、生活的用水户以及发电、旅游、水上娱乐、交通运输等相关领域的经营者是明显的受益者，可采用下面的市场化资金筹集方式。
(二)市场化筹集
联合国在1992年的《里约环境与发展宣言》及《二十一世纪议程》中对于环境保护补偿的手段作过说明，指出在环境政策制定上，价格、市场和政府财政及经济政策应发挥补充性作用，环境费用应该体现在生产者和消费者的决策上，价格应反映出资源的稀缺性和全部价值，并有助于防止环境恶化。许多国家环境污染防治补偿的经验也表明，政府虽然是环境效益的主要购买者，但竞争机制依然可以在补偿政策的实施过程中发挥重要的作用。政府提供补偿并不是唯一途径，还可以利用经济激励手段和市场手段来促进生态效益的提高。与政府补偿依赖于财政支付相比，市场化补偿更多地依赖于生态受益者，这些受益者要根据其受益程度“付费”给环境效益供给者。这样，通过市场化补偿机制，环境保护者与受益者之间实现“对接”，各利益主体通过市场机制享受其权力并承担相应的责任，实现各自的利益诉求(葛颜祥等，2006)。
进行市场化资金筹集，首先要界定受益者，然后对不同受益对象确定其补偿标准。通过这种市场化机制，受益者依其消费的状况进行付费。市场化筹集一般分为依据用量筹集和依据功能筹集。例如，在北京密云水库水源地污染防治补偿资金筹集方面，可以水资源为载体界定受益者，然后根据其消费方式，确定补偿标准：(1)对于用水户，其对水源地的补偿费按照一定的费率，根据其用水量的大小进行收取。也就是说，在工业、农业、第三产业以及居民的用水中，除了他们应交纳的水费、污水处理费(农业灌溉用水可免缴)等外，还要增加水源地生态补偿费，可与水资源费一同缴纳，并由水资源管理部门设立专户进行管理，专款专用。同时考虑到不同行业的特点以及行业主体的经济承受能力，对于农业用水户的生态补偿费费率可适当降低或免收。(2)对于经营发电、旅游、水上娱乐、交通运输的受益群体(行业)，由于其用水量无法准确度量，而且这些项目对水资源并不造成明显的损耗，其补偿数额可以参照其经营效益确定。也就是说，可根据行业特点以及经济效益的大小，以生态补偿税的形式(不同行业其生态补偿税率可能不同)，收取生态补偿金，将其纳入生态补偿账户。
三、农业污染防治补偿的标准
补偿标准是补偿机制的核心，关系到补偿的效果和补偿者的承受能力。只有在科学、合理的评估基础上确定补偿标准，才能顺利构建补偿机制。通常对于补偿标准的确立应综合考虑三个方面的因素：一是被补偿者行为的成本；二是被补偿者行为产生的经济效益；三是被补偿者行为产生的生态效益。一般来说，如果被补偿者行为产生的经济效益不能覆盖其行为付出的成本，就按实际差额核算基本补偿金，这也是补偿的下限，然后在此基础上，加上针对其行为产生的生态效益得到所应补偿的数额。
被补偿者行为成本包括直接投入成本和机会成本。直接投入成本是实际投入的成本，这部分投入可以按照当时的投入情况以及对现有实物进行估算。机会成本是指因生态建设与环境保护所丧失的发展机会，这部分成本可采用收益损失法以及机会成本法、影子项目法等直接市场法进行测定。被补偿者行为的成本是确定补偿标准的主要依据。被补偿者行为产生的经济效益测定相对简单，可用市场价格衡量。例如，水源地保护可依据供水量的增加、水质的提高、经济林收益等方面来确定经济效益。
被补偿者行为产生的生态效益的测定较为复杂，也最受争议。生态效益的评定可以从使用价值和非使用价值二个层面确定。使用价值包括直接使用价值、间接使用价值和选择使用价值。直接使用价值一般使用直接市场法等进行测算，如水资源环境提供的发电、旅游、水上娱乐、交通运输等；间接使用价值一般采用影子工程法等进行价值测算，如调节水量、水土保持、水源涵养、废物净化等；选择价值是人们为将来选择利用环境资源而愿意付出费用，如对保护热带雨林、生物多样性等的意愿支付，主要采用或有估价法(CVM)、旅游费用法等进行估价。非使用价值又称存在价值，包括人类发展中有可能利用的那部分环境资源的价值，及能满足人类精神文明和道德需求的环境价值，如美丽的风景、濒危物种等，主要采用或有估价法进行价值测定。
或有估价是实验经济学的重要方法，试图估计不能从市场行为中得出的价值，其对行为和价值的估计是通过诱导出应答者对假定问题的反应得到的。或有估价试验的设计对结果的有用性至关重要。人们普遍认识到，应答者的回答包含偏爱成分。而且，或有估价试验需要仔细的抽样才能把初步试验结果上升为整个人群的价值取向。不过，这是一种有高度灵活性和多种用途的工具。
下面通过一类典型案例分析来具体说明补偿标准的确定。例如，为了减少农业生产对水源地水体的污染，要实施一系列措施，譬如减少化肥和农药的施用、转移畜禽饲养业等，但最剧烈的动作莫过于退耕还林。下面就对退耕还林补偿标准的确定进行探讨。
1．退耕地用于种植经济林或用材林
横轴代表用于农林业生产的土地等级数量，零点A的土地质量最高，沿横轴向右递减，纵轴代表土地的经济收益由低到高的变化，HD代表农业用地收益线，GE代表林业用地收益线。I点为农林土地使用变化的经济界限，即从经济的角度，AC土地适合农业生产，因为AC类型土地农业收益高于林业收益；CE土地适合林业生产，因为这类土地林业生产的收益高于农业生产。实际上退耕还林不仅是从经济角度，更多地是从生态效益和社会效益的角度将一些坡度比较大的农业用地转为林业使用，在图中可以用BE表示，其中等级在BC间的土地从经济的角度更适合于农业生产。在土地使用变化中农业土地收益减少了SBDL，林业收益增加了SBEK但林业的收益一般要在5年后才能实现。因此，在5年之内，农民每年经济收益损失相当于SBDL；5年后，如果SBEK小于SBDL农民每年经济收益损失相当于(SBDL-SBEK)这些损失实际上是农民为退耕还林生态效益而承担的社会成本，由个人承担社会成本显然不合理，必须通过补偿或其他政策手段由社会承担，而且应根据退耕土地的地位级确定补偿的标准，因为不同质量农地的退耕给农民造成的损失存在很大差异。因此，在5年之内，农民每年必须得到相当于sm的经济补偿；5年后，如果SBEK小于SBDL就必须保证农民每年得到相当于的经济补偿，或在某一时间点上以未来若干年的经济补偿值(SBDL-SBEK)的现值调整值进行一次性补偿。现值的调整依据基于对未来风险和失业等各种因素造成的预期损失以及预期的生态效益的估算，见式(1)。
A＝α・∑(SBDL-SBEK)・(1＋i)
(1)
其中，A：一次性经济补偿
α：现值调整系数，大于1
n：计算年限
i：贴现率
2．退耕地用于种植生态公益林
为便于分析，假设生态公益林没有直接的经济收益，表现为林业用地收益线与横轴重合，所以对生态公益林补偿的力度从理论上说每年是个不变量，即农民每年必须得到相当于SBDL的经济补偿，或在某一时间点上以未来若干年的经济补偿值s。的现值调整值进行一次性补偿。具体公式如式(2)。
A＝α・∑SBDL・(1＋i)
(2)
四、农业污染防治中被补偿者识别及补偿的方式
农业污染防治补偿中被补偿者主要有两类，一是生态建设者，二是生态破坏减少者。例如，密云水库水源地生态建设者主要包括保护区内涵水林的种植及管理者以及其他生态建设及管理者，其主体是当地居民、村集体和当地政府。减少生态破坏的行为者主要指保护区内为维持良好的水资源生态而丧失发展权的主体，如农户在生产品种的选择上，为保持生态而只能选择无污染项目或污染小的项目，典型的情况是无法选择养殖业，在种植业经营中，由于减少化肥使用量而使产量下降，由于耕地退耕造成机会损失，当地政府由于无法对一些资源开发经营、无法招商引资从而带来财政收入的减少等。对某一范围内的被补偿者进行进一步识别还要依据补偿要素，这一方面是针对生态贡献者的实际经济及劳动投入进行补偿，另一方面还能起到积极的引导作用。有助于进一步识别补偿者的补偿要素主要可分为两类：一是实际投入，包括生产成本增加、林木经营投人、管理投入、基础设施投入以及其它投入等；二是机会损失，指为环境保护而损失的发展机会所能带来的收益。
农业污染防治补偿的方式可分为间接补偿和直接补偿。
间接补偿是生态受益者通过税收或生态基金等形式将资金转移到政府财政部门，然后通过财政支付形式对生态建设和环境保护行为进行补偿，因此又称为政府补偿。间接补偿采用多样化的形式，除了货币补偿外，智力补偿也是常用的形式，如提供无偿技术咨询和指导，提高受补偿地区或群体的技能与管理水平。为了提高补偿效率，补偿者也可运用物质、劳力和土地等进行补偿(即实物补偿方式)，解决被补偿者部分生产要素和生活要素，改善被补偿者的生产和生活条件，增强生产能力，创造就业机会等。在实际的操作中，常将各种补偿方式组合起来加以综合使用，相互弥补缺陷，优化补偿效果。间接补偿主要有地区补偿和部门补偿。可由利益相关的地区、部门共同组成跨区域、跨部门性的环境保护委员会，协调各方利益，共同管理补偿资金，也可建立补偿“谈判”制度。例如，北京密云水库水源受益地区对水源地的补偿可考虑建立补偿“谈判”制度。谈判制度以供给者收益损失作为补偿的下限，以生物多样性、调节气候、涵养水源、降污、休闲游乐以及科研价值之和作为补偿上限，由水源地向受益地区提出补偿要求，受益地区根据当地的经济发展水平以及当地所得到的直接和间接效益与水源地进行协商谈判，最终确定补偿标准和补偿方式。这种谈判补偿的方式在实践中已经取得了良好的效果。部门补偿是其他部门(行业)对农业部门的补偿。在不同行业、不同生态要素开发主体之间，如果某一部门(行业)为另一部门(行业)提供了生态产品并使之受益，则生态受益部门(行业)要对生态供给部门进行补偿。部门与部门之间的补偿是“受益者付费”补偿，如农业及林业部门投资进行生态建设和环境保护，供水部门得益于水量的增加和水质的提高，旅游部门受益于良好的观光环境，航运部门得益于河流通畅，那么可以在这些利益相关部门之间进行利益的再调配。其调配的方式可以在相关产业的税费中提取适当比例作为产业间生态补偿基金，政府再以此基金对农业及林业部门进行补偿。目前，陕西省耀县每年从水资源税收中提取10％补偿给水源区的林业部门，用于流域保护，就是采用了这一形式。
直接补偿是利益相关者根据经济发展水平以及支付与被支付意愿所实施的补偿，由于采用市场化的方式，又称为市场化补偿。其表现形式为具体的受益者对生态建设和环境保护行为的直接补偿，是一种点对点的补偿形式。直接补偿方式主要采用货币补偿，在现实操作中可形成例如补偿金、补贴、生态保证金(押金退款)、赠款等方式。随着市场制度的完善，地区之间、部门之间的补偿也越来越多地引进了市场化机制。
五、结束语
农业污染防治产生了生态服务方面的准公共物品和外部经济，在常规市场环境下不能完全实现其经济价值和生态价值，应建立补偿机制来实现“投入――产出――再投入”的良性循环。
农业污染防治的特征还决定了其补偿机制建设应在财政补偿和市场补偿相结合的基础上，合理筹集补偿资金、确定补偿标准、识别被补偿者、选择补偿方式。补偿资金的筹集是补偿机制建设的前提，主要渠道是政府财政支付和市场化筹集。补偿标准是补偿机制建设的核心，应综合考虑被补偿者行为的经济成本、经济效益和生态效益。被补偿者是补偿机制的服务对象，包括生态建设者和生态破坏减少者，对某一范围内的被补偿者进行进一步识别还要依据补偿要素。补偿方式决定了具体的补偿手段，其中，间接补偿对应政府财政支付，除了货币补偿外，还采用其他多样化的补偿形式；直接补偿对应市场化补偿资金筹集，主要采用货币补偿。
由于社会发展过程中相关问题和矛盾的长期累积，使得我国农业污染防治补偿机制的研究和实践面临诸多问题和困难，许多理论上十分清晰的事项在实际操作过程中往往会遇到重重障碍，在建设补偿机制的各个具体环节，还会遇到各种制度性缺陷带来的阻力。比如，补偿主体在某些地区难以界定，没有制定科学的补偿标准等，加之监督职能普遍存在缺位现象，可能会导致在实际操作过程中的主观性和随意性；又比如财政补偿机制的建立涉及国家的相关法律、财政管理制度等方面的修改，这会是一个漫长的过程，应逐步实现从法律、制度的角度对补偿行为的规范化、体系化，进一步完善现有的公共物品支付体系，弥补国家财政拨款的不足，实现生态与经济的可持续发展。因此，建立适合我国国情的农业污染防治补偿机制，还需要相关财政制度的配套与市场制度的完善。
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