浅谈宅基地新政实施中保障对象标准问题

来源:用户上传      作者:

　　摘 要：近年来，随着经济体制改革进程不断加快、城乡一体化进程不断推进、城乡社会结构层次不断变化，以往的宅基地制度及政策已经不能适应社会需要，其所带来的问题日益增多，各方面的矛盾不断凸显：闲置宅基地大量泛滥，土地浪费现象不断恶化;用地供需矛盾越发尖锐;由宅基地衍生的违法交易及违法用地仍然肆虐，扰乱公共秩序;宅基地价值未能充分发掘，延缓农村经济增长......这些严峻的问题在改革宅基地制度的政策施行下的试点地区有了明显改善，但是，由于各地实际情况不同以及区位条件的特殊性，在改革过程中遇到了种种问题，阻碍了改革进程。本文以常州市湟里镇为分析对象，探讨其在确定保障对象时出现的问题，并提出建议加以改善。
　　关键词： 宅基地;保障对象; 村民自治 ;政府干预
　　中图分类号：DF472文献标识码：A文章编号：1008-4428（2019）05-0149-02
　　一、 前言
　　我们宅基地新政研究课题小组成员于2018年共四次在宅基地新政试点城市的常州市跃进村及湟里镇一些村庄进行调研，通过问卷调查及访谈式调查的方式知悉当地村民及村委会、市政府专业人士实施进行到何种阶段、实施中出现的问题以及采取的解决手段。本文主要针对湟里镇在确定宅基地保障对象的标准这一问题进行研究分析，明确政策与具体实践相矛盾的节点，探讨解决方案，推动试点城市各阶段顺利施行。
　　二、 研究背景
　　传统的宅基地改造方式如农村统一拆迁重建其实根本性地改变了农村面貌、改变了生活方式，在原则上是违规的甚至是违法的，这一改造方式是完全与“保留农村、扩大升级农村资源、保障农民权益”的改革出发点相违背，因此，农村宅基地规划方案与优化土地配置等方面的改革势在必行。常州市湟里镇作为农村宅基地政策试点，自2015年起其改革工作不断推进，经与相关人士了解确认后，知悉现已完成确权登记，在土地流转、置换、出让入市、集体经营工商业这些阶段不断努力。此外，对专业人员以及当地村民进行访问后我们了解到常州市湟里镇的村民建设用地从以前的无严格控制、圈占宅基地到改革后的每人30平方米、一户不多于140平方米，这一规定在根本上控制了“一户多宅、土地资源浪费、农村集体建设用地不足等问题”，从而规范了宅基地面积，保障了农村土地资源的合理利用以及提升业态。
　　要想将宅基地新政贯彻好并且出高成效，第一步也是最关键的一步就是要确认宅基地保障对象。具备保障资格的村民才能享有宅基地建设等权利，因此确认工作必须严谨认真对待。本文就针对湟里镇在确定保障对象的标准这一问题及其延伸出的与制度相冲突的情况进行分析并探讨解决方案。
　　三、 具体问题
　　为了解湟里镇在实施阶段所面对的实际问题，我们询问了湟里镇政府相关部门。在与其谈话的过程中，我们发现湟里镇对确认宅基地保障对象并没有一个具体确切的标准。告诉我们，原则上保障对象必须是该村合作社的股民，需有该村的户口等条件，但是在外地上学、正在服兵役、在国企或其他单位工作享有住房公积金或住房优惠政策、空挂户的人以及公务员除外。这一标准可笼统概括为“事实生活在村里，符合合作社成员资格，参与农村生产经营的人”。这一含糊的标准产生了一些问题：这一标准应以达到怎样的条件来切实操作？保障对象的确认是否真正按照这一大致标准進行？此外，因为指标有限，若出现不符合该标准的村民占有名额导致符合标准的村民无指标又该如何保障该村民的权益？政府是否有权采取有效措施将村民名额全部落实确认并且与村民自治制度不相抵触？
　　对于这些问题，王先生的回答是湟里镇为了充分贯彻村民自治制度，因此，确认宅基地保障对象是否符合由村民会议同意即可;并且，从上级发下的名额指标是根据村内具体情况确定的，最终确定名单名额与其出入不大，最终名单确定好之后经政府审批时基本都会同意，也不会特意审查名单内村民资格的合理性。了解这些流程之后，笔者产生了一些对村民自治在这一过程中所起作用的科学性的质疑。如果有外来人在本村生活，其本不具有宅基地保障对象的资格，但只要村民会议同意，他就成了保障对象，并且政府也不会干预村民会议的决定并对其身份质疑。笔者认为这一确认方式虽然发挥了村民自治制度民主决议的作用，但是在我看来并不能保障真正应保障村民的权益。根据实际情况，常州市经济水平较高，外来人口逐年增高，不断大量涌入，而湟里镇位于武进区，工业化发展水平高且为全国文明村镇、国家级生态示范镇，其区位条件优越，会吸引大量外来人口涌入，外来人口占全镇人口比例也较高，因此对外来人口在宅基地保障对象这一方面进行特殊化其实对本村人的权益保护方面并不公平，此外，原本具备保障资格的村民名额丢失会导致后续一系列问题无法运行。对于宅基地新政改革措施的落实，湟里镇作为试点地区一定要夯实基础，施行的每个阶段都要坚实踏实，以保证整个改革过程全面完善不出差错，才能扩大政策的适用范围并推广到全国。即在确定保障对象这一问题上，即使保障对象的名额可能仅有几位不符标准，看似无伤大雅，但是对于后续问题，比如将外来人口确认为保障对象即是对其今后在该村镇建设、使用公共设施、参与该村镇重要会议决策等活动的合理性进行了确认，然而因其户口、成员资格不在该村，其对承担该村镇发展责任的意愿相对较低、对本村镇的忠诚义务也相对较低、对本村镇的自我归属感较低，那么其今后在该村镇投资建厂、改善公共设施、参与决策本村镇未来发展方向等活动的风险就会增大，此外，今后这些活动出现瑕疵或其他过失时向谁归责问责等问题也更加复杂，而对于本村镇符合保障条件的本地村民若做出对本村镇发展不利事项时，本村镇可以对其进行实时问责惩罚而不必牵扯过多手续或其他事项。从这一方面可以看出政府适当干预与村民自治的矛盾凸显出来。村民自治将民主切实贯彻到底，极大地保障了村民自主决策、民主决策，但涉及村镇未来发展方向、村民自身以及今后子孙发展利益的事项、对本村的土地资源规划、发展前景以及打造方向还是应适当听取政府专门部门对本村镇各项资源及区位条件做出科学评估后制定针对性发展规划来进行民主表决确定，然而这似乎与法律规定的政府不得干预农村村民自治公共事务管理相违背，会出现政府权力无边界、越权的现象。乡镇政府与村民会议并非行政管理关系，政府一般只能通过指导与协助来促进农村事务发展改善，如果政府进行干预那么可能就会侵犯村民自治的权利，政府可能会被判定为行政越权。这一事实充分反映出我国现行的一些制度在时代变化社会进步的不断发展中会逐渐显现出更多的矛盾，需要随着时代潮流的变化不断转换思想，打磨各种指导方案，寻求各项制度以及政策的平衡点。在保障对象确认上就此政策实施情况而言，公权力的适度干预在笔者看来对当下整个村镇宅基地改革十分重要，为了本村发展着想，面对政策的特殊性，应当可以因时因地适当接受政府适当干预。 　　四、 改善措施
　　以笔者之见，在尊重村民自治的基础上，政府进行名额合理评估以及名单提交后审查，发现问题时及时向村民会议反映并提出建议，由村民会议讨论决定处理方案。这些改进方向对政府行政的要求更加严格化：政府必须对村镇本村当地人口、常住人口、流动人口有精确清晰的把握，对保障对象名额评估控制在合理范围中;对于审查干预的度必须把握好，而且效率也要提高，这对政府行政效率和方式做了更高的要求;考量村民会议是否接受政府建议及对应的应急和补偿方案，保障各类群众的权益。在笔者看来，既然为人民服务是政府的宗旨，出发点和落脚点都是为人民谋利益，那么政府进行适当的干预、沟通及决策，村民也应该会支持。民主与科学结合才能做出相对正确的决定，因此，对于宅基地保障对象确认问题我认为大致应该将政府确定名额范围、村民自治确认对象、乡镇政府审查指导、补偿村民相结合。
　　首先，乡镇政府在分析本村镇人口构成、不符合保障条件但对本村镇发展做出突出贡献人员及其他情况可能影响名额指标的，进行合理评估人数后发放指标。然后，由村民会议讨论同意通过生成名单，递交乡镇政府，之后乡镇政府将名单中有疑义的人员进行审查，调查其所作行为以及村民同意的原因，若原因合理并对本村发展规划无损，则保留;若原因不合理或可能有损本村发展前景则向村委会提出意见说明问题，随即由村民会议重新讨论是否撤销，若仍不同意撤销，则应遵从村民意愿，不得强制干预村民会议决定，但要注重其后续对本村的经营行为、投资行为、建设行为等是否合理，若不合理，可对其进行一定处罚。最后，政府及村民会议还应讨论同意对本符合保障条件但却未被确认为保障对象的村民进行适当补偿，对其后续生活发展问题予以一定补贴，对其今后的发展权益给予一定保障。
　　五、 结论
　　宅基地改革是对农村村民建设用地、承包地、剩余建设用地等土地资源的科学整合及合理利用，它在发展特色村庄、提升业态并打破传统国有土地、集体土地概念等方面具有划时代意义，目的是让村民生存、生活、生产的方方面面通过新政的实施而切实体会自身及子孙权益得到进一步保障，使农村的发展方式不再固化死板，真正做到农村经济发展“活起来”。通过集体经营工商业、土地资源出让入市等方式来集中集约发展经济与生态，打造具有良好区位优势的特色新农村。改革的每一步都是每位村民、每位从业人员、每位专业人士共同参与努力的结果。但针对土地资源改革进程中的各阶段各问题，如何协调村民自治与政府干预是无法逃避的一大难题，如何把握各方的权能以及优越性对每一程序决定的做出都是极为关键的。湟里镇这一工业化水平高、区位优势强、文明程度高的城镇是在常州市所有公布的试点地区中改革进程位于前列的，其在改革过程中尚存在不少问题，更不要说跃进村等其他试点地区了。经调查，我们发现其他试点村庄有些甚至还未开始确权登记，甚至超半数村民仍不了解新的政策规定，也不明白宅基地相关常识，更严重的是村民对这一项关乎切身利益的政策不管不问不参与。这也充分反映出新政策出台地方脚步能否尽快跟上、村镇带头人眼光是否敏锐、村民对家事国事天下事是否能够事事关心，良好的政策制度不经施行永远不了解好在何处，也无法在根据当地实际情况下对新政策某些规定进行改善从而因地制宜，也无法更加快速地实现改善经济结构提高人民生活水平。对于宅基地新政策的实施，经调查研究讨论后，其各阶段所遇到的问题都是全新的且无法借鉴的，必须充分发挥当地人民的聪明才智，与当地实际情况相结合，通过不断的实践检验各项决定的合理性，尽量少走弯路，高效完成各项任务安排。
　　参考文献：
　　[1]岳永兵.宅基地“三权分置”：一个引入配給权的分析框架[J].中国国土资源经济，2018，31（1）：34-38.
　　[2]宋才发，向叶生.农村集体土地“三权分置”的法律问题探讨[J].广西师范大学学报（哲学社会科学版），2015，51（6）：73-78.
　　[3]李华宇. 基于农户家庭特征的农村宅基地一户多宅与闲置研究[D].杭州：浙江大学，2014.
　　[4]孙丽.农村宅基地管理现状探讨[J].住宅与房地产，2016（36）：29.
　　作者简介：
　　胡明璐，女，江南大学法学院学生。
转载注明来源:https://www.xzbu.com/3/view-14912846.htm