国有资本充实社保基金背景下国企分红机制探讨
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作者:李光贵 邹帅 王洁
【摘 要】 2017年11月，国务院印发《关于划转部分国有资本充实社保基金实施方案的通知》，决议实施的重要保障措施之一是探索建立国有资本划转社保基金背景下国有企业的合理分红机制。目前学界对此鲜有研究。文章结合国内外相关研究，分析该政策出台的必要性及相关影响，发现并指出此次政策出台后的潜在限制性因素，以此为基础提出分类有序提高国有企业分红比例、推进国有企业治理结构优化、完善国有企业经营绩效评价体系等建设性建议，尝试为国有资本划转社保基金背景下国企分红机制的完善提供建议。
【关键词】 国有资本; 社保基金; 国企分红机制
【中图分类号】 F275.1 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2019）24-0055-05
一、引言
社会保障基金（以下简称“社保基金”）是社会保障制度平稳运行与可持续发展的经济基础，近年来，为了解决社保基金在收缴与使用上的种种问题，社会各方对划转国有资本充实社保基金的呼声一直很高，划转部分国有资本充实社保基金成为现阶段全面深化改革的重要内容之一。
早在2003年10月，党的十六届三中全会发布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，便已提出“采取多种方式，包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金”。然而受到经济发展水平的限制，这项工作一直没有能够全面推开。虽然改革遇到了阻碍，但是通过政府以及社会各界的不懈努力，2015年3月与2016年6月，山东省与辽宁省分别试行了国有资本划转方案。2017年3月，国务院《政府工作报告》中明确指出稳步推动养老保险制度改革，划转部分国有资本充实社保基金（以下简称“国有资本划转”）。2017年11月，国务院公布《关于划转部分国有资本充实社保基金實施方案的通知》（以下简称“划转方案”），最终确定划转范围为中央和地方国有股权的10%。基于以往的研究，社保基金持股与企业分红正相关，一方面社保基金持股影响公司分红;另一方面社保基金选择股票时也会考虑上市公司的分红政策。其中，国有企业分红主要由于政策驱动，更多体现政治动机[1]。本文结合国内外学者的相关研究，探究国有资本划转政策出台、落实后国有企业分红行为的机制及影响，以期为国企分红机制的完善提供借鉴。
二、文献回顾
西方国家社保体系建立较早，一直以来社保基金被视为参与公司治理的重要机构投资者主体之一，因此基于公司治理的视角，国外学者对此进行了较为广泛的研究。Brickley[2]发现社保基金作为机构投资者，通过积极参与监督公司决策可以提升公司业绩;而Wahal[3]认为养老基金虽然通过参与公司治理，可以改善公司治理结构，却难以提高公司的绩效。具体来说，Poter[4]认为机构投资者极有可能与管理层串通，机构投资者在市场环境中同样是理性经济主体，对利润的追求导致他们并不关注公司的长期增值;Grinstein et al.[5-6]通过研究证实在英国和加拿大的上市公司中，机构投资者持有股份越高分红越多。此外，在股利分配与公司治理的关系方面，Shirley et al.[7-8]认为股利发放可限制公司高管滥用现金，Grossman et al.[9-10]认为分红可以减少公司内部的委托代理成本。
国内学者对社保基金的研究常见于其他学科领域，而社保基金对国企分红的影响则是国有资本划转背景下凸显的新问题，因而现有国企分红的文献很少将社保基金等机构投资者纳入研究范围，仅有的研究散见于股利分配与机构投资者的关系研究。翁洪波等[11]针对2001—2004年中国上市公司的研究表明，机构持股比例与现金股利政策有关但不显著，这是因为中国上市公司股权结构相对集中，机构投资者往往处于弱势地位;申尊焕[12]利用2001—2009年的数据得出上市公司中机构投资者数量与现金分红数额显著正相关，其持股比例对现金分红的影响偏弱，这表明中国的机构投资者正在积极参与制定现金分红政策，但实力需要进一步加强。
近年来，对于国企分红方面的研究，国内学者大致分为两个阶段：一是国企分红的必要性研究，张涛等[13-14]认为随着我国经济的发展，国企已达到向国家分红付息的条件;许金柜[15]认为国有企业上缴红利深化了国有企业改革;在此基础上王雨飞等[16]认为其优化了我国需求结构，促进了内需增长。二是国企分红对于公司治理的影响，从分红来源来看，张建华等[17]认为国有企业分红能够在一定程度上提升国有企业经营绩效;且张晨等[18]认为这一现象随着垄断程度的深化而愈发显著，焦健等[19]在此基础上得出分红抑制过度投资降低代理成本起到了中介效应。从分红效果来看，王佳杰等[20]认为分红抑制了国企过度投资的行为;罗宏等[21-22]认为国企高管人员的在职消费程度也可通过发放现金股利来遏制。
通过以上国内外相关文献的梳理可以发现，相关研究分别基于公司治理、国企分红等视角提供了一些可供参考的经验，但是对国有资本划转背景下国企分红机制的构建及影响研究基本没有。众所周知，各类国有企业在近年来的改革实践及发展历程中，由于所处行业及国家产业政策调整等原因，其发展状况及绩效存在一定的差异，而统一划转背景下国有企业合理分红机制的建立是亟待完善的“配套措施”之一①。因此，基于国有企业法人治理结构的优化，分析国有资本划转的潜在影响，以确保国有资本划转背景下分红机制的完善具有一定的理论意义和现实意义。
三、国有资本划转对国企分红机制的差异化分析
（一）国企分红机制回顾
新中国成立七十年来，国有企业一直在国民经济中发挥着主导作用，国有企业利润分配问题也成为国有企业改革的重要内容之一。
2007年9月，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，标志着我国现行国企分红模式的初步构建。国有资本经营预算，是国家作为所有者依法取得的收益，并按照实际情况进行发放而产生的收支预算[23]。根据《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，按照烟草、能源化工等资源型企业10%、工程、运输等一般竞争型企业5%、军工企业、转制科研院所暂缓3年上交或者免交三类执行。2010年，根据《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》，将资源型企业的收缴比例上调了五个百分点，并将军工、转制科研所以5%的比例纳入了收缴体系。2014年，根据《财政部关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知》，收益收取比例再次上调5个百分点，分为烟草领域、资源型领域、一般竞争领域以及军工和转制科研院所四类执行。通过上述政策导向，国有企业的分红规模也日益庞大，2014年国有企业各部门分红规模为5 184亿元，2015年为8 631亿元，2016年为8 504亿元，2017年为6 772亿元②。其中金融类国有企业分红数额占比在60%以上，2016年部分传统行业亏损是导致数据稍有下滑的主要原因。进一步来看，在2017年全国国有资本经营支出结构中，29.5%用于国有企业资本金注入，22.8%用于解决历史遗留问题与改进成本支出，18.4%为国有资本经营预算调出资金，而国有资本经营预算补充社保基金支出占比仅为2%③。 可以看出，国有资本经营预算制度一直处于逐步完善与调整过程中，但从分红使用情况来看，国企上缴的红利主要用于资本性支出（国有经济布局与企业改制等）、费用性支出（国企改革与历史遗留问题的解决等）、其他支出（社会保障方面等），其中国企红利多用于资本性支出和费用性支出，而社保支出只是在某些特定条件下予以考虑，这表明现行国有资本经营预算的使用目的在于优化国有企业的治理模式，具有一定的“体内循环”表现[24]。
（二）国有资本划转对国企分红机制的影响分析
1.正向积极影响
（1）有利于优化国有资本收益的支出结构
近年来，我国国有资本经营预算的数额稳步攀升，从2012年的970.68亿元上涨至2017年的4 191.16亿元，但如前所述，国有资本经营预算并不单服务于社保基金。2012年各级财政补贴基本养老保险基金2 648亿元，2013年补贴额为3 019亿元，2014年补贴额为3 548亿元，2015年补贴额为4 716亿元，截至2016年已经高达6 511亿元，五年间补贴额增长近三倍。与我国五年间国内生产总值43.29%的增幅相比，财政补贴给政府带来的负担可见一斑④。社保基金并不等同于养老保险金，养老保险金的压力占用了政府财政的过多比重，使得社保基金作为人口老龄化高峰时期对养老保险和其他保险的一个补充作用削弱。另一方面，2015年1月14日，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，这标志着存在了近20年的养老金“双轨制”的终结⑤。本质上来说，双轨制废除后的影响与1997年养老保险制度改革之后的影响十分相似，原本没有纳入体制之内的工作人员自动享受退休福利，这给经济的发展造成了许多压力，必须要有配套措施缓解改革对经济环境的政策性冲击。而此次将国企分红划拨社保基金，一定程度上解决了社保基金面临未来老龄化社会的存量问题，拓宽了社保基金的资金来源，强化了其对各项保险领域的补充作用。既有专款专用的性质，同时也极大缓解了政府财政压力，有利于优化国有资本收益的支出结构，从而进一步提高国有企业分红使用效率，增强基本养老保险制度的可持续性。
（2）有利于优化国有企业法人治理结构
划转方案明确，国有资本划转主要针对中央和地方国有企业的股权，以非上市公司居多。对于少数上市公司来说划转的是原国有股份的10%，因而总体上属于国有股权持有主体的内部结构调整，并不会对国有企业造成本质影响。但是，划转后持有股权的社保基金作为机构投资者的身份凸显出来。
2018年9月30日，中国证监会修订发布《上市公司治理准则》，标志着我国公司治理进入新的历史阶段。《上市公司治理准则》借鉴《G20/OECD公司治理原则》，鼓励社保基金、企业年金、保险资金、公募基金等机构投资者，依法行使决策权、监督权、收益權等相关股东权利，积极开展公司治理活动，通过参与重大事项决策，推荐董事、监事等途径，在上市公司治理中发挥积极作用。而社保基金会作为理性投资者投资者，以取得股息红利为目的，正是优化国有企业法人治理结构、积极参与国有企业治理的重要方式之一。这是因为一方面，机构投资者凭借其专业优势和大股东地位，能够及时对公司管理层的错误决策或私利行为提出警告，监督并促使经理人始终以股东利益最大化为经营目标，从而在增加公司信息透明度的同时优化了公司的微观治理结构、缓解了代理冲突并提高了公司价值。另一方面，相对于普通中小个体投资者而言，机构投资者更加理性、专业和成熟，其所擅长的套利交易策略能够纠正股票价格的错误偏离，抵消市场中的非理性情绪，降低资产价格的波动幅度，从而在提高了市场资源配置效率的同时降低了金融系统的运行风险。
2.潜在限制因素
（1）“一刀切”式划转与分类管理的可能冲突
我国国有企业改革大多是从20世纪90年代开始，经历近30年的市场竞争与整合，现有国有企业的功能性均较为突出。比如国务院国资委负责的中央企业，大部分在涉及国民经济命脉的重要行业，是民生建设的后盾，还有一部分具有战略竞争性，承担着关键性科研工作。此次划转只涉及完全竞争型企业，但中央企业集团层面混业经营比较普遍⑥。而划转竞争型国有企业的股权在操作过程中可能存在困难，在实践过程中会倾向于“一刀切”式的以总资本为基数划转。其结果，容易导致现阶段依赖资本集中的领域反而出现分散化，进而无法达到重点任务预期，弱化了国有企业的经营效果，最终导致国企分红的减少。
（2）“寻租”可能导致的资本区域固化
当前我国国有资产的管理体制采取的是分级监管的方式。由于我国国有资本客观地存在区域发展不平衡的问题，因此在划转地方国有企业股权时，应当明确全国社保基金与地方持股公司的关系。在20世纪末，我国国有企业改制过程中曾经出现过国有企业有意识地把利润做少、做亏损，这样企业职工，甚至是政府部门低价持股的现象[25]。在国有资本划转的落实过程中，如果不加以明确，一方面会导致中小型国有企业通过寻租活动减缓上市步伐，未上市的国有企业无论是在吸收资本还是创造价值方面对社保基金的补充都稍显疲软，高比例股权划转反而可能影响到企业活力;另一方面会使得大型国有企业的划转份额成为区域性社保补充，这样即使今后划转比例达到了瓶颈也仅仅是为当地谋得了福利，与社保基金在全国范围内统筹兼顾的本质相违背。上述情况都可能导致相比于欠发达地区、三线城市、老工业基地，资本量大、资产优的发达地区反而受益更多，全国社保基金的缺口问题因而并不能得到根本性解决。
（3）分红对代理人行为的影响
现代公司治理理论认为，代理问题在公司制企业，尤其是上市公司中是普遍存在的，如何解决这一问题是股东关注的重点。现行国有企业采取了薪酬限制的政策，虽然这一做法一定程度上限制了公司管理者的薪酬水平，但对于道德风险等却无法完全有效约束。根据自由现金流量理论，如果自由现金流过多，会让管理者采取盲目扩张式的生产经营决策，以期提高公司的市场地位，进而提升自身的权利与操作空间，近年来部分国有企业过度海外投资就是该种代理问题的行为表现之一。毫无疑问，国有资本划转将压缩国有企业高管的自利空间，如果代理问题继续存在，可能会使得管理层倾向于盲目追求高风险高回报的项目，从而损害国有企业整体的价值创造，也不利于划转目标的实现。 四、國有资本划转下国有企业分红机制的完善建议
（一）分类有序提高划转国有企业的分红比例
2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”的目标。但依据现行国有企业分红制度⑦，即使是国有资本分红收益全部归于民生工作，平均水平也不到20%，因此怎样才能完善国有资本经营预算制度，实现国企分红与公共预算制度的衔接是改革现行国有经营预算制度，实现全面深化改革目标的重要保障。
此次划转国有股权充实社保基金的比重为10%，实质上从政策层面进一步新增和明确了充实社保资金、保障和改善民生的资金来源。划转政策明确指出，对划入的国有股权，社保基金会及各省（区、市）国有独资公司等承接主体的收益主要来源于股权分红和运作收益，以上收益用于补充基本养老保险基金，不再归于国有资本经营预算。因而，现实的问题是，如果划转的国有企业分红比例能够适度提高并得以保证，则用于保障和改善民生30%的目标才可以实现，划转企业分红比例的适度提高成为下一阶段改革的关键。但是考虑到国有企业的产业效应以及规模差异，采用统一且稳步提升的征收比例存在一定的障碍，借鉴国有企业分类管理的理念，可以考虑按照中央直属企业、省级企业，市县级企业进行划分，采取层级式管理，逐步、分类提高划转企业的分红比例，以确保全面深化改革目标的实现。
（二）积极推进国有企业治理结构优化
划转企业完成公司制改造是划转方案明确划转对象的前提，否则谈不上股权划转。因而对于未完成公司制改造的国有企业集团应首先积极推进完成公司制改革，改革完成后按划转方案要求进行国有股权的划转。而对于已经完成公司制改革的国有企业集团，考虑划转后社保基金等承接主体的积极参与，完善法人治理结构尤为重要，是确保社保基金获取分红收益，实现划转目标的关键。国有企业在国有资本运营上扮演重要角色，协调各相关方利益，社保基金等承接主体将会发挥越来越重要的作用。因而，健全社保基金理事会运作管理机制，通过理事会积极参与和承担监督、管理、沟通协调的责任，充分发挥社保基金等承接主体机构投资者的作用，是进一步优化国有企业法人治理结构，提升国有企业经营水平，维持和提高国有企业分红水平的重要保障。
（三）完善国有企业经营绩效评价体系
我国国有企业通常采用三种方式激励管理者：经济激励（管理者薪酬）、权利激励（政治晋升）、声誉激励（公开表扬与社会认可），其中短期薪资占较大比例，可能会导致管理者短视行为，从而影响到国有企业构建长期稳定的分红机制。因此国有企业中管理层的激励约束机制应当考虑以下内容：第一，完善基本绩效考核制度。在保持考核办法框架基本稳定的基础上，将净利润作为目标考核的效益指标并与工资总额预算挂钩，强化业绩与薪资的同步变动;第二，高管奖惩的标准，高管经营绩效以目标管理为标准，考虑到党的十九大以后我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，应当对突出创新企业的高管予以一定程度的奖励与表彰，而对于连续年度考核业绩不良的高管应予以调整;第三，差异化管理。对不同功能和类别的企业，合理设置考核指标与权重，如竞争类商业国有企业需考核经济效益，而国有资本运营公司需要考核资本保值增值等情况。
此次《方案》的出台，是为了解决目前社会包括国家财政所遇到的问题，体现了社会公平，保障了最广大人民群众的根本利益。从历史的角度来说，此项政策为企业减了负，为国家财政减了负，使得我国经济在决胜“两个一百年”的战略机遇期有了新的动力。虽然本文针对现阶段的发展状况进行了分析和探讨，但对于分红比例的阶梯式调整研究并没有给出全面具体的解决方法和划转比例，在今后的研究中需要结合问题与实际做出更进一步的讨论。随着经济环境的变化，我国国有资产的使用以及社保基金的体制会有进一步的调整，需要我们持续对这一问题进行关注。
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