土地流转进程管理中失地农民权益保护的现实表达与法治回应
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作者:李永超
[摘 要]农民拥有的土地权益是农民财产权的重要部分，受到我国宪法和法律的严格保护，但在土地流转过程中，现行法律对于失地农民权益保护的现实诉求回应不够全面，失地农民权益保护问题得不到有效解决，必然会制约土地流转的进程。因此，从法律层面讲，需进一步明确农民土地权益的内容，构建更为完善的法律体系。
[关键词]土地流转;失地农民;权益保护;现实表达
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.22.085
[中圖分类号]D922.32;D923.2;F321.1 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2019）22-0-02
0 引 言
如何在土地流转过程中保护好失地农民的合法权益，是加速推进农村地区规模化经营、产业化发展的前提。从现实看，各地在落实相应政策时，由于缺少相应的法律依据，难以为农民的土地权益保护找到合理路径，加剧了国家公共权力与农民土地权利之间的矛盾。那么，结合当前农村土地流转的现状，本文主要分析了失地农民权益保护的现实表达，分析了土地流转过程中失地农民权益保护面临的问题，并提出相应对策。
1 土地流转进程管理中失地农民权益保护的现实表达
农村土地归集体所有，农户和农民不享有农村土地所有权，农民的土地权益更多体现在益物权层面，而农村土地是否能够顺利流转是农民土地权益能够得到有效维护的重要条件。首先，土地流转体现的是农民财产权的本质。土地流转不是静态的交易，而是在政府的交易平台上将土地的使用权交易出去，土地使用权的交易实际是农民财产权流转的重要体现，体现的是财产的本质特征。农村土地流转包含转让抵押、担保等多种形式，在土地流转之前要对土地进行确权，在确权的基础上为土地赋能，明确农村农民土地权益的财产属性，通过赋能确保农村土地财产权利的流转。我国《物权法》规定，农民对土地享有的权益是益物权的一种，但并没有对农民土地权益的财产权属性进行详细规定，由于法律具有一定的局限性，农民参与土地流转过程中，财产权并没有得到充分体现和维护，一旦农民在土地流转过程中受到不法侵害，合法权益难以得到有效保障。其次，土地流转是实现农民权益保障的重要方式。当前无论是三农政策还是国家精准扶贫政策，都致力于解决农民的贫困问题，提升农民生活水平，实现农民的共同富裕，但由于农村土地流转受限，很多政策在实施过程中难以为土地流转提供实际动力和保障，导致农民现有土地资源难以变现。特别是在城镇化的推动下，很多农民已经在城市找到了新的工作，逐渐适应了城市生活方式，返乡从事农业的意愿减弱，因而从客观上来讲，这一部分农民的土地则迫切需要流转。还有一部分农民希望通过土地流转、入股、融资或其他形式等来获得部分创业启动资金，由于土地流转具有“牵一发而动全身”的性质，国家在政策制定时比较谨慎，现有土地流转政策措施更新缓慢，在一定程度上制约了土地流转进程。但从本质上看，农村土地流转既是农村改革的现实需要，也是农民权益保障的重要方式。最后，土地流转是排斥公权侵害的重要保障。土地使用权的交易从本质上看是农民财产权的转移，财产的可流动转移会使农民更加珍惜土地的使用权，并为了保护自身的合法权益与公权侵害进行对抗，但如果土地流转受到限制，这在很大程度上会影响农民对财产权利的关心程度。只有土地真正、有效地流转起来，土地的价值才能够得到提升，进而也能够激发起农民的权利意识和维权意识。随着市场价值提升，在对农民土地进行征收过程中，相应的补偿权利也会得到实现，农村土地的价值也会得到上涨，这也在一定程度上能够避免农村土地被非法征收或低价征收的现象。
2 土地流转进程管理中失地农民权益保护面临的法律问题
2.1 宪法层面缺少有关失地农民权益保护的具体内容
虽然我国《宪法》第13条中明确规定，公民的私有财产不受侵犯，农民的土地财产权益应受到保护。但当前农村实施的基本土地制度是以家庭财产承包责任制为基础，充分结合的双层经营体制。在这一经济制度下，并没有从权力的角度对农民土地的财产权利进行强化和完善，导致农民的土地财产权益保护更多停留在政策宣传层面。加之当前《宪法》只是赋予了农民土地财产权益的使用权、占有权和收益权，但对于农民是否对土地具有处分权，处分权范畴等相关内容缺少说明。特别是在家庭联产承包责任制和农村集体土地所有制的前提下，农民对于土地的处分权受到了很大限制，即使农民行使了土地的处分权，实现了土地流转，但对于流转之后农民权益如何保护，当前宪法框架内并没有对这一现实表达进行回应。
2.2 现行的其他土地层面的法律对于实际农民的合法权益保护力度不够
农村土地流转是农民财产权转移的本质体现，虽然当前国家政策支持农村土地流转，但无论是宪法，还是相应的其他土地层面的法律对于农村土地流转仍然存在诸多限制，这不仅影响了农民土地收益获取，同时也导致农民的土地收益难以得到有效保障。特别是在土地流转过程中，国家强制征收农村土地，如果没有给予农民合理的补偿以及日后的生活保障，农民土地权益就遭受了公权力的侵害。我国《物权法》第42条规定，只有满足公共利益这一根本前提，才可以对农村集体土地进行征收。但由于这一规定缺少对公共利益的界定，因此地方政府在征收过程中具有灵活性，可能在征收过程中会出现补偿不到位或补偿标准过低等情况，农民不仅失去了土地，权益也难以得到有效保护，短期来看，能够加速土地流转，但加剧了农民与公共权力之间的矛盾。
2.3 地方政府的配套制度不完善影响了失地农民权益保护
随着我国土地流转规模不断扩大，国家和地方政府也制定了相应的政策和法规，但现有的法律体系和政策制度体系还不够完善，尤其是针对土地流转中出现的新问题和新挑战难以找到确切的法律依据。例如，各地对于土地流转的具体模式没有形成统一的标准，各地的地方性法规和政策虽然也在法律层面肯定了土地流转方式和程序，但这些方式和程序很少涉及失地农民权益保护内容，很多程序是在土地流转后就已经结束，对于后续失地农民的生存、就业、医疗等缺乏考虑，鉴于农村社会保障体系尚不完善，针对失地农民制定相应的制度保障和法律保障已然十分迫切。 3 土地流转进程管理中失地农民权益保护的法治回应策略
在国家大力推进之下，当前农村土地流转已经取得了阶段性成就。但在土地流转的背后，出现了大量失地农民。国家应高度重视失地农民权益保护问题，主动倾听失地农民权益保护的现实诉求，構建更完善的失地农民权益保护体系，从立法层面赋予农民土地处分权，同时应进一步完善农村地区社会保障体系，切实保障失地农民的合法权益。
3.1 构建完善的农村土地流转法律体系，切实保障失地农民的合法权益
失去土地的农民作为社会弱势群体，他们的工作能力有限，社会地位较低，能够获得收入的方式途径较少。当前，我国针对农村土地流转的法律体系还不够健全，特别是对于实际农民的合法权益保护，涉及的内容还相对较少，一旦这些失地农民自身的合法权益受到侵犯，可能会采取过激行为，给社会稳定带来一定危害。因此，必须结合农民的权益需求完善现行法律，通过立法形式明确农民土地的使用权、处置权和收益权，同时从法律层面规定政府征地权力的范围和界限，减少因为征地对农民合法权益造成损害。出台针对农村土地征用的专门法律，对于农村土地征用的前提要件、具体流程、征用主体、征用对象、补偿标准、失地农民的生活保障等相关内容进行严格界定，进一步提升农村土地流转的法制化水平。
3.2 构建完善的失地农民权益社会保障体系
具体来说，第一，完善实际农民最低生活保障制度，只有将失地农民纳入最低生活保障制度之内，才能最大限度地解决失地农民的生活困难问题。特别是很多失地农民获得的补偿相对较少，一旦这些费用被支出之后，他们就没有生活来源和经济来源，如果不将这些失地农民纳入最低生活保障中，可能这些失地农民就会进行上访，甚至会出现一些违法犯罪行为。基于此，建议将确定没有生活来源的基本生活无保障人员纳入尽最低生活保障制度之中，从而维系这些人员的最低生活来源。第二，完善失地农民养老保险制度。充分考虑失地农民未来的生存和发展，将现有农民队伍进行分类，如已经进入城镇生活的或已经实现农转非的实际农民，可以将其纳入城镇职工养老保险制度之中;对于仍然在农村的农民，可以建立个人账户，并参照商业保险的养老模式，对失地农民账户进行管理，确保失地农民年老之后能够有生活保障。第三，建立实体农民就业保障制度，针对失去土地到城市务工的农民，地方政府应成立专门的社会培训机构，对其进行专业培训，进一步提升农民的就业竞争能力。
3.3 构建完善的土地征用及补偿制度
目前，在农村土地征用过程中，由于没有明确公共利益的范围界定，因此个别地方政府在征地过程中可能就以地方领导意志为决定因素，对于农村集体土地进行征用，在征地过程中可能会产生矛盾和纠纷。针对这一现象，需从法律层面对公共利益的使用范围进行界定，同时在征地过程中，应该确定合理的征地补偿标准。在征地过程中，一般是按照同地同价原则足额对农民进行补偿，但在具体落实过程中，各地执行的标准并不统一，加之补偿费主要是用于实际农民今后的生存和生活，但很多地方政府并没有将未来经济变化和实际农民生存技能提升等费用计算进去，所以从法律和制度层面制定明确的标准，便于征地工作开展，能够减少不必要的矛盾和摩擦。国家设定征地补偿标准的范围，各地方政府则应根据实际制定科学的标准，提升征地补偿制度的可操作性。
4 结 语
农村土地流转是农业发展的必然趋势，在这种趋势下，越来越多的农民将失去土地。我国总人口中，农民占有绝大部分比例，协调好农民与土地的关系，保护好失地农民的合法权益是当务之急。从法律层面明确征地标准和失地农民的权益，有助于促进土地流转工作顺利推进，法治回应策略的制定则应充分考虑失地农民的基本诉求。
主要参考文献
[1]杨青贵.进城落户农民宅基地权益保护的现实表达与法治回应[J].重庆大学学报：社会科学版，2019（3）.
[2]薄小奇.城镇化过程中失地农民问题产生的原因及对策[J].经济研究导刊，2018（5）.
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