《政府会计制度》背景下教育系统事业单位人员经费管理存在的问题及对策

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　　摘 要 教育系统事业单位人员经费管理有人员组成多元化、资金来源多元化的特点。新《政府会计制度》实施一年来，新旧制度过渡衔接阶段，事业单位人员经费支出在预算管理、评价体系建设、优化人员经费管理方式方面有待提高。本文结合笔者多年来管理财政经费中基本支出经验，通过多次和同级事业单位相关人员进行访谈，有针对性地对人员经费范畴内各经济分类科目进行梳理，指出事业单位人员经费预算管理形式单一、预算订制非全员参与、部门间信息传递不对等;财务人员专业化程度不高，绩效工资体系已改革，但改革不到位，直接体现在不同聘用类型人员工作满意度差异上;各单位无独立运行的人员经费绩效评价体系，分解和落实财政资金到位，但无效益指标监督等问题。从会计实务、规范业务流程、优化人员经费管理角度进行分析，提出多角度、全覆盖进行人员经费数据收集;加强财务专业化队伍建设;增设单位内部人事财务综合管理信息化系统模块;建章立制，对基本支出人员经费进行绩效评价建设等建议，致力于给各事业单位基本支出管理实务操作提供指导。
　　关键词 事业单位 人员经费 经费管理 评价体系
　　一、引言
　　近些年，教育系统下事业单位的人力资源结构及人员经费支出逐渐改变。2019年新《政府会计制度》实行，对于人员经费管理要求我们严格按照定员定额为主的方式。改革前的预算编制方式、内容、预算下达结构、考核评价机制、制度信息建设等方面应随之转变。
　　二、《政府会计制度》概述
　　《政府会计制度》的制定、出台是财政部全面贯彻落实党的十八届三中全会精神的重要成果，对于提高政府会计信息质量、提升行政事业单位财务和预算管理水平、全面实施绩效管理、建立现代财务制度具有重要的政策支撑作用。
　　《政府会计制度》继承了多年来我国行政事业单位会计改革的有益经验，确立了新的行政事业单位会计标准，反映了政府会计改革发展的内在需求和发展方向。其重大变化是构建了“财务会计和预算会计适度分离并相互衔接”的会计核算模式，引入了权责发生制。对原有各项行政事业单位会计制度进行了统一，强化和改进了预算会计功能，调整后的预算会计能更加准确地反映各基层部门和单位的预算收支情况，满足一级预算部门预算指标总体把控和基层单位的预算需求。
　　三、《政府会计制度》背景下教育系统事业单位人员经费管理的问题
　　（一）教育系统事业单位人员种类多，人员经费预算编制形式单一，部门间信息传递不准确，预算与实际不一致
　　目前，按照事业单位性质的不同，可分为行政单位、事业单位、公益一类事业单位、公益二类事业单位、参公单位。其中，全额拨款事业单位的资金来自财政拨款。差额拨款事业单位经费部分来自财政经费，部分来自自筹经费。无论是全额拨款还是差额拨款单位，其财政拨款均依据本单位人员编制数和已核定的人员年均薪酬拨付。
　　教育系统事业单位的人员经费大多按照定员定岗管理模式，且经费审批和经费来源均和“人员编制”密不可分。狭义的人员经费，指中编办认定的事业单位具有编制的人员的工资薪酬，具体包括基本工资、绩效工资、国家规定的改革性支出及津补贴、应为职工缴纳的社会保险、中央养老保险、职业年金、公积金等。
　　近年来，随着教育系统事业单位职能的不同，事业发展不同、承担社会公益职能不同，各单位人力资源结构逐渐改变。呈现出人员组成多元化、社会化特點，年薪制高级人才引进、外籍专家咨询服务、购买服务、劳务派遣、同级或下级单位借调挂职等人员流动方式普及。因此，广义的人员经费管理涵盖了编制内人员管理及各类聘用人员管理。传统的工资结构预算体系仅仅总额控制的人员经费管理模式逐渐难以跟上时代的步伐。在绩效评价突出的现行政策下，显得力不从心，导致人员经费数据含糊、不能反映效益。
　　目前，我们大多数单位采用的是“人员基数+百分比增量”的方法进行预算。人员经费预算编制方式也较单一，这种方式仅以静态数据为计算依据，动态因素考虑不全面，如人才引进数量、预算年度内退休人员数、长期病假人员数、临时借调劳务人员数。对于人员经费，人数的确定是经费预算的核心指标值。此外，目前的财政经费下达形式是下达教育支出中基本支出控制总数，使用过程中也是总额控制的原则。一般事业单位基本支出管理模式是年初统筹、阶段性调整的策略，2019年新《政府会计制度》实施后，财政资金优先支付，且不可追溯，所以要求我们在制定预算过程中对预算明细进行精准测算，才能达到支付有据、资金有源。在实务操作中，各单位预算编制以财务部门为主，绝大多数单位认为编制预算是财务部门的工作，没有形成全局意识、大局观。单位各部门和财务部门之间不能形成良好的沟通，使财务部门不能及时、准确地掌握各业务部门的数据，导致预算编制与经济活动因信息不对等、口径不统一等问题相分离，预算编制缺乏准确性、科学性，不能真实地反映整个单位的收支情况。
　　（二）教育系统事业单位人员经费缺乏绩效管理
　　1.预算单一，未设立单独人员经费绩效评价
　　绩效工资政策实施以来，事业单位实际上每年年终都会将本应顺理成章的年终绩效考核津贴发放演绎成如火如荼的各口径核算大战，需人事、劳资、分管工资会计、总账会计共同重新梳理当年绩效工作总量余额，以便核算绩效年终分配是否超过核定红线。这种局面的出现说明单位绩效管理理念不足，没有建立一套从预算编制、执行到监督的完善的人员经费预算绩效管理体系。
　　按照财政部《政府会计制度》要求，财政资金分为项目支出和基本支出。人员经费属于基本支出管理范畴，是中央预算部门预算中安排的在一定期限内对一、二级预算部门（单位）正常运转的预期保障资金。相应的绩效目标包括项目支出和基本支出绩效目标。目前，基本支出绩效目标一般不单独设定，而是纳入单位整体支出绩效目标统筹考虑。
　　2.绩效体系有待健全，无法合理调节和控制收入分配
　　（1）独立事业单位内部收入分配差异。事业单位编制员工与其他聘用制员工执行同一套绩效管理制度。大多数事业单位的工作人员都是由国家财政部门承担其基本工资薪酬，生活和就业压力比较小，他们“铁饭碗”的观念强。相较于社会招聘引进人才，聘用制员工竞争意识强，在工作中有良好的态度和事业紧迫感，呈现出更积极的工作状态。因雇用方式不同，风格截然相反的共事，直接体现到工作效率和作风上。做好组织内人才的心态平衡、薪酬水平平衡是单位稳定的重要因素。 　　一个组织内同工的认定需要组织内部各部门来确定，根据各部门岗位设置来细分每个岗位的职责，从而制定岗位绩效目标并以指标量化。无论是采取组织全盘控制绩效金额，各部门自行统筹绩效发放内部比例，还是直接由组织统筹全员绩效，都有理有据，随工取得相应报酬。
　　（2）组织外收入分配差距。收入分配差距还体现在同一地区、类似性质、同一拨款方式的平行组织间。如同一地区，同一岗位在不同性质单位收入来源、分配组成是否有差距;同一性质单位，不同地区收入来源、分配是否有差距，差距是否在地区指导数、控制数之内;同一中央级部属单位，同级别事业单位工资分配是否有差距，等等。
　　3.专职财务人员专业化程度有待提高
　　2018年会计从业资格证书逐步取消，一场会计行业的洗牌来临，没有能力的会计人已经被淘汰。事业单位财务专业化队伍整体水平参差不齐，目前基层事业单位财务部门主要呈现出的特点是：高层次高学历少，从一线财务工作做起来的领导少，会计学专业毕业从事会计工作的比较少，非财会、经济类半路出家的会计又很多;会计技能过于单一，岗位选择具有局限性，复合型会计人才少，单一会计业务熟练，跨岗位适应性差。
　　四、《政府会计制度》背景下教育系统事业单位人员经费管理的改進措施
　　（一）建立全方位人员经费预算——细分人员类型、细化人员经费类别
　　目前，基层事业单位基本支出——人员经费组成来自财政拨款、自筹经费。总体使用情况是严格按照编制内人员、聘用制人员、临时借调人员、退休人员相对应各单位内部工资劳务发放制度进行管理。编制内人员工资薪酬、绩效改革准许范围内的津补贴、中央养老基本保险、社会保险、职业年金、住房公积金缴纳等来自财政拨款，且根据财政部要求要优先使用预算内资金，财政经费不足时，由各基层单位自筹或其他经费补足。聘用制人员工资薪酬、各项规定内补贴、考核奖励、社会保险、住房公积金等来自自筹或其他经费。临时借调人员包括长期外聘人员（含外籍专家）、临时聘用人员、各单位挂职借调人员、实习人员。发放其劳务所得资金来源为自筹经费或其他经费。
　　新《政府会计制度》下，要求各级事业单位严格各经费来源预算支出，优先使用财政经费，专款专用，不得出现串项使用，不得自行决定弥补非财政预算内人员经费。严格按照控制数对应经济科目列支，并进行决算报送，不得虚报、瞒报、漏报、篡改人员编制基数、拼凑预算下达数。为更好地体现基层单位各类型人员经费使用情况，建议二级及以下核算单位自行编制经济支出明细表。按月度填列各项人员经费支出，达到精准管理和列支支出——人员经费。目前，各单位人员经费对应的经济科目分别是工资薪酬、劳务报酬、津补贴，员工社会保险，中央养老保险、职业年金，住房公积金，个人所得税，以总金额列支并进行拨付。为精确支出，建议经济科目按照具体人员类型细分，可分为编内人员工资、劳务人员工资;社会保险、中央养老保险、住房公积金等人头经费均按照单位缴纳、个人缴纳，且细化不同类型人员经费，做到预算来源有依据，适当增量，垫一垫脚可以够得到。不要把人员经费做成站着、蹲下都够得着或者使劲蹦也碰不到的程度。除科学预算外，建议人事部门、财务部门定期按照预算支出总额进行人员经费预算执行率统计，并对人员经费预算执行率进行季度分析，得出哪项经费偏离预算轨迹，合理范围外执行率差组织相关财务预算会计、人员经费管理会计、总账会计、人事部门薪酬管理负责人进行数据复核，并对误差进行分析，报分管领导备案。如需调整预算，尽快完成调整预算审批流程。
　　（二）加强信息化建设——多部门共建人事财务综合信息管理平台
　　基层单位应建立部门间信息共享机制，在原有各单位OA（办公自动化）基础上，增设覆盖组织内部的人事财务模块，达到人事信息录入、人事岗位设置、人事调动变更、人事薪酬调整、财务工资核算、个人所得税综合申报、个人所得税专项扣除更新管理等全覆盖，以改变目前人事部、后勤部、财务部仅凭单机版多套表格钩稽链接关系计算的传统电子表格计算方法。面对庞大的数据库，极易发生计算错误。现代财务已经走向“大数据+互联网”时代，更新信息系统、创建服务共享平台是趋势。
　　完善信息化建设，从近期看，是各单位投入了资金成本，系统建立初期增加了人工录入、人工核对、修正系统需求等工作量，但从长远来看，一个可持续性组织的成长，人员增长是必然，庞大的人员数据库势必像滚雪球一样越滚越大，人员的问题，不论是个人情况变更还是升职加薪职位信息变更，都有很大的不确定性，也是各单位管理最难，虽然最难，却需要精准管理。因此，通过信息化手段来减少误差，是对组织员工和组织事业的有效保障。我们可以从其他优秀企业和优秀事业单位已成形的OA（Office Automation）系统、ERP（Enterprise Resource Planning）系统案例看到，优秀的信息系统大量减少了人工核算成本，复核成本，减少了误差，提高了效率。以前5人完成的工资录入、数字核算、个人所得税测算等一系列工作逐渐过渡到借助完善的数据库电子计算机的计算，1～2人就能独立完成发放操作的全部过程。此外，建议单位在岗位设置上增设薪资发放各个关键点稽核岗位，一方面有利于降低错误率，另一方面能加强组织内控建设。
　　（三）单独进行人员经费绩效评价指标体系建设，增设内审环节
　　基本支出人员经费支出目前没有独立的绩效评价体系。没有评价目标，没有因考核目标而制定的量化评价指标。近年来，各基层单位的人员经费管理趋势是逐级规范、逐年细化、逐年决算精准。为此，各基层单位财务部门应在上年末月对下一年人员经费统筹管理进行方案统筹，组织各相关部门以各部门人员“基数+增量”的方法为计算基础，人事部门整合各部分人事预算，配合财务部门做好下年人数预算，对各部门增量进行测算论证，并定制各部门人员经费分配方案。年初即制定人员经费管理各绩效考核指标，可设立相关考核性指标：管理制度健全性、资金使用合规性;完成率指标：完成及时率;满意度评价指标：员工及劳务人员满意度评价、社会指标、社会效益指标等。
　　为提高人员经费管理水平，除要进一步完善系统、科学的财务体系指标建设外，还要引入内部审计机制，在单位内部强化内控管理，增加相互管理、相互监督职能。要让岗位“有制度、有约束、有制约、有监督”。很多年来，不同级事业单位“吃空饷”“虚挂”职位等现象频出，甚至有些财政拨款单位关键部门关键岗位职工动摇了廉洁自律的准绳，产生了违法乱纪的行为现象。各单位应建立有效的联审机制，组织公开、公平、自愿的员工代表，阶段性地对组织各人事信息进行监督。人事财务部门应主动公开受聘人员的非隐私类信息，主动接受各层级单位监督，做好各基层组织的保障工作。
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