基于制度绩效的政府环境审计治理效果研究
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[摘 要]新常态下的经济发展方式给生态环境带来了很大压力，政府环境治理失效引发了众多学者的思考。本文探讨了制度绩效与环境治理效果的内在关系，阐述了政府环境审计治理现状，并以改变共治理念、治理机制和组织形式作为发挥审计治理功能的路径，提出环境审计应共享信息资源、健全监管体系、联设监管平台，为相关研究提供借鉴。
[关键词]政府环境审计;治理效果;制度绩效
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.10.031
[中图分类号]F239.4 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2020）10-00-02
0 引 言
“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”。2018年，审计署发布“长江经济带11省市”生态环境审计“体检报告”。报告显示：在重点抽查的59个地市区中，生态治理能力显著增强，环境质量随之改善，制度体现出应有的预期效果，基本实现了目标，即产生了制度绩效。但审计公告资料显示：资金管理使用、资源开发和生态保护、污染治理等3个方面矛盾依然凸出，表現在行政管理漠视过度开发、政府统筹治理流于形式、地方违规占用岸线等。也有质疑指出，审计监督不能有效完善制度绩效，并有效防范此类行为发生。政府治理行为失效的根源在于制度失效，而制度失效体现出审计监督和评价效应低下。
1 制度绩效与政府环境审计治理的内在关系
制度绩效与政府治理效果有着天然的联系。新制度主义认为，制度及政策是现代社会和组织存在与发展的基石。政府环境治理是各种公共组织及个人依靠制度安排配置权力，并通过以信任为基础的合作机制来治理环境的活动过程。环境治理活动的主要核心是管理制度建设与管理制度运行。马奇·奥尔森指出，行为是制度的产物，制度的失效会使政府行为缺乏全面、有效制约与监督，行政效率会降低。有效的制度能够抑制环境治理中的失效行为，推动环境质量改善及政府治理效果提高，否则会导致政府环境治理失效。审计是依法独立行使综合性经济监督、评价与鉴证职能的治理活动，是政府治理系统的基本组成部分。既然制度是治理活动的主要方面，那么对制度的监督和评价应成为审计的主要职责和内容。政府环境审计：一是依据被审计单位环境治理制度，及时纠正和整改环境治理中行为与制度的偏差来提高政府治理效果，发挥监督和促进的治理功能;二是政府环境审计根据现有环境管理制度，通过对国家治理中环境突出性问题进行公开披露、针对性分析及问责，以环境重大问题为导向，“倒逼”环境制度改革，发挥反监督和反促进的治理功能。
2 基于制度绩效提升政府环境审计治理效果的路径
审计在国家治理中的目标之一就是通过纠正环境治理失效行为来弥补管理制度的缺陷，以达到政府环境治理预期效果。完善审计的治理理念、作用机制及组织形式，能够促进审计充分发挥监督和完善制度绩效的作用。
2.1 推进审计共治理念形成
环境治理是追求不同价值目标和理想形态的基本制度构成的体系化过程。这一过程体现出治理活动多元化特征，既包括宪法、法律等在国家或组织强制力的“硬约束”下实施的正式制度，又包括价值观念、伦理道德等在社会舆论监督和社会成员自律的“软约束”作用下实施的非正式制度。理性的环境治理应该具有正向激励与违规惩罚、严密规制与自由裁量的特性。政府审计在日常环境治理的监督活动中，应推进治理多元化的公平性和正义性。正式制度的硬约束需要政府审计发挥主导治理职能，非正式制度的软约束需要审计充分利用民间审计与社会民众的力量。多元监督模式与共同治理理念在一定程度上促进微观实践与宏观理论互动与整合，以点带面推动环境治理效果提高。
2.2 推进审计治理机制转变
政府是一个维护社会公众利益的组织，在制度建设和政府制定过程中，各部门机构和部门行政者受局部利益干扰将维护社会公众利益的权利个人化，导致制“设租”现象和“寻租”现象发生。失效的制度会造成社会资源极大浪费，导致环境治理失效。目前，政府审计在环境治理中扮演的角色为一种微观纠错与处罚被审计单位的机制，当治理出现某种非预期结果时，审计机关不仅应在微观层面督促被审计单位整改问题，还应在宏观层面分析问题出现的制度症结。一方面通过纠正错误提高治理效果，另一方面剔除不符合制度绩效等内涵标准的部分，以提高治理效果。
2.3 推进审计组织形式改进
政府审计机关是独立于制度制定者和制定执行者之外的第三方监督者，利用专业敏锐性和判断力对常规治理活动和个别事件进行监督和反馈，提出修改和完善制度的意见，促进治理效果提高。审计监督是国家监督体系中的重要组成部门，正因如此，保持公正客观的独立性是环境审计机关区别其他监督主体的首要特质。从1983年中华人民共和国审计署的成立到2018年中央审计委员会的诞生，党的领导力在审计领域进一步强化，增强了国家监督系统的整体性和协同性。目前，中央审计委员会整体机构体系还未完全成型，需要中央审计委员会进一步在地方设置独立于行政体制以外的审计机构，以治理分权改革带来的因管理流程割裂、管理碎片化等不可治理性问题。
3 政府环境审计治理现状
21世纪以来，经济的迅速发展给生态带来极大压力，审计署一方面贯彻党中央对生态环境保护的指示，另一方面充分发挥国家审计机关的重要职责，实施多项环境审计政策。从近10年发布的审计公告看，大致体现3种趋势：一是由资金征收、监管、使用的合规性向效益性转移;二是由资金问题向责任履行、管理制度、政策机制层面问题转移;三是由关注审计工作的执行到关注审计工作的绩效转移。这表明审计披露从行为问题表面向制度问题实质挖掘，以环境治理领域重要大问题导向“倒逼”环境制度改革，发挥环境审计的治理功能。水利部根据103个县农村饮水安全工作审计报告，在2009年制定了《关于加强农村水资源保护工作的通知》，进一步保障农村居民饮用水安全，完善水资源保护制度。但是，近10年的环境审计主要以政府为主导，未体现出民间审计组织和社会公众的参与。在社会公众和企业环保意识愈加强烈的情况下，环境管理不断向环境治理转变，利用民间审计监督和社会公众的舆论督导，实现共治。民间审计与社会公众作为环境直接利益相关者，有比政府更敏锐的洞察力，政府审计应推进环境治理由单一权威的政府审计治理机制向密切合作的联动审计治理机制转变。这一机制改革，要求中央审计委员会下设独立性强的审计机构，促使彼此之间主体协作、信息共享、法治联网。 4 基于制度绩效提升政府环境审计治理效果的建议
完善的制度是提高治理效果的主要途径之一，但是在这一过程中受到制度制定、执行和监督等众多因素影响，承担监督职责的审计机关是发挥制度绩效的重要治理部门。环境审计应该通过转变治理理念、改革治理机制、完善组织形式来发挥监督和推动作用。
4.1 转变治理理念，信息资源共享
“公共理性”指政府的决策和管理必须置于公共领域的监督和批判之下，只有这样，才具有公共性、民意性、正当性和合法性。环境审计作为政府治理的监督工具，应该面向公众。在政府环境治理这个持久合作的体系中，审计应该充分利用民间审计和社会公众，打破主体之间协作壁垒，以产生公共的、可以预期的共治能力。信息与资源共享是实现共治的基础，利用互联网突破信息和资源共享阻隔，打造审计专属渠道，提升审计治理透明度，实现“共同治理”理念。
4.2 改革治理机制，健全监管体系
尽管实现共治的难度较大，但是政府審计应将实施的非程序、非规范的必要审计评估工作上升至法定层面，逐步明确共治的具体目标，健全审计监督体系。在依法治国的前提下，继续以政府审计为依托，借助非正式组织与非正式机构的治理能力，让审计工作联动上下、平铺展开，实现治理合作机制改革。“一种制度一旦被一个社会所采用，不管这种制度正确与否，都会在一定时期产生自我强化倾向而不容易改变”。如果审计为了维护法律制度的权威地位而过分压抑政府权力、扼杀新的尝试与扩展，可能会导致制度实施者愈加严厉和僵化，从而降低环境审计治理效果;如果审计以实现目标为主而放松对政府权力的管制，可能会导致制度实施者滥用权力，环境治理出现偏误致使治理效果下降。此时，审计需要依据实际背景、认知能力和价值判断进行变通，通过治理合作机制与治理审计机制变革，平衡权力，优化监督机制。
4.3 完善组织形式，联合建设监管平台
2018年7月13日，南京审计大学召开研讨会。与会者针对审计管理体制的走向提出了两种构想：一是垂直管理模式，由中央审计委员会和审计署集中统一领导下的独立型审计管理体制;二是分级负责管理模式，由各级党组织的审计委员会集中统筹、分级负责的独立型审计管理体制。审计缺乏独立性与权威性会限制政府审计治理功能的发挥。独立性要求国家治理的组织形式应克服审计机构受地方行政领导制约的弊端，准确把握新时代审计机构权力的属性和定位;权威性在审计机构具备较强独立性的基础上，将共治理念与共治机制融入法治体系中，为形成全面的监管体系提供制度保障和平台保障。构建由中央和地方审计委员会统一领导的审计监督体系，更有助于完善制度绩效，形成审计溢出效应。
主要参考文献
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[3]张道，潘周丹.健全审计体制机制改革推动国家治理能力现代化建设——“学习中央审计委员会第一次会议精神学术研讨会”会议综述[J].审计与经济研究，2018（6）：124-126.
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