水价改革寻求突破

来源:用户上传      作者: 康伟平

　　2003年12月10日，由国家发展和改革委员会与水利部联合主办的“全国水利工程水价工作会议”在西安召开。这个第一次由国家价格主管部门和水利部联合召开的全国性工作会议，其核心内容正是讨论如何贯彻即将于2004年1月1日起施行的《水利工程供水价格管理办法》（以下简称《水价办法》）。
　　据记者了解，《水价办法》的要点是，将水利工程供水价格纳入商品价格范畴进行管理，建立一个科学合理的水价形成机制。这意味着水价将有所调整，将来水也会像其他商品一样，靠价格杠杆来调节供需平衡。
　　对于这部酝酿10年并于2003年年中正式颁布的《水价办法》，水利部部长汪恕诚认为：“这是我国水利改革与发展的一件大事，标志着我国水价改革进入了一个新的阶段。”
　　
　　从“福利水”到“商品水”
　　
　　据水利部经济调节司司长张红兵介绍，我国水资源总量丰富，约有2.8万亿立方米，居世界第六位，但人均水资源量仅为2200立方米，是世界人均占有量的1/4，位列世界第121位。根据联合国的水资源评价指标体系，中国为“水资源紧缺”的国家。
　　同时，由于我国特定的自然地理条件，水资源时空分布严重不均，南方丰沛，北方贫乏。长江及其以南地区的流域面积占全国总面积的36.5％，却拥有全国80.9％的水资源量；北方地区和西北内陆地区面积占全国总面积的63.5％，拥有的水资源量仅占全国的19.1％，其中西北内陆河流域的水资源量仅占全国的4.6％。北方地区长期干旱缺水，尤其是黄淮海地区人均水资源量仅为全国平均水平的22％。干旱缺水已成为中国经济社会发展的重大制约因素。
　　目前，我国668座城市中有400多座缺水，日缺水量达1600万立方米，每年影响工业产值2300亿元。未来的形势则更为严峻。张红兵指出，预计到2030年，中国的人口将达到16亿，人均水资源量将跌至1700立方米。这已接近了世界公认的贫水国家的极限水平。
　　“水资源的稀缺性和不可替代性，是我国必须实行价格制度来促进水资源的节约、保护、优化配置以达到提高利用效率和效益的一个最基本的动因。”张红兵认为，长期的实践证明，水价改革势在必行。
　　在相当长的时期里，水被看成是取之不尽、用之不竭的自然资源，人们只承认水所具备的自然属性，而忽视了其商品属性。在1985年以前，我国的水利工程供水实行的是公益性或政策性低偿供水政策，人们的生产和生活用水是无偿的或廉价的。在计划经济时代，水利工程的供水在人们眼中是典型的“大锅水”或“社会福利水”。
　　张红兵指出，“福利水”表面上给人们带来了一定的利益，但其所导致水利管理体制运行中的弊病和所引起的损失更为巨大。由于无偿和廉价，“福利水”一方面造成水资源的浪费严重，农业灌溉和工业生产耗水率高，水的利用效率极低；另一方面导致水利工程管理单位（以下简称“水管单位”）长期亏损，水利工程正常损耗得不到合理补偿，出现了工程老化、病险加剧、工程效益衰减，一大批水利工程不能安全运行和正常运用的实际问题。
　　1985年，国务院颁发了《水利工程水费核定、计收和管理办法》（以下简称《水费办法》），首次提出以供水成本为基础核定水费标准，供水开始被作为一种有偿服务行为。《水费办法》推出后，大部分省、市政府都先后制定了本地水利工程水费核定、计收和管理办法。
　　水利部建设与管理司司长周学文分析认为，尽管《水费办法》打破了无偿供水的历史，但其规定水利工程水费是按行政事业性收费（水费构成以及核算原则均基于此）进行管理的模式，仍然无法解决涉及运行中的诸多问题。水利工程供水价格依然偏低，且在实际运行中存在水费计收困难、易被有关部门挪用和平调等问题。目前，我国绝大多数水管单位为事业单位，但多数实行自收自支，自负盈亏。由于财政事业单位经费不到位，水费成为水管单位的主要收入。水费收入难以收回成本不仅使水管单位入不敷出，而且带来诸如难以真实反映水管单位经营业绩等问题。
　　1992年，国家计委将水利工程供水价格列入重工商品价格目录后，水利部提出要尽快制定《水价办法》。当年12月，水利部和国家物价局正式开始《水价办法》的调研和起草工作。次年1月，一支由物价、财务、工程管理等专业人员组成的调研小组先后到达湖北、湖南、江西、江苏、广东、山东、甘肃、辽宁等省进行考察。1993年5月，《水价办法》初稿形成。此后，在经过了几番修改后，1994年12月，《水价办法》送审稿报送国务院。
　　据参与《水价办法》起草全过程的有关人士介绍，《水价办法》的出台可谓是“十年磨一剑”，期间经历了多次、多部门的意见汇总和修改。同时，由于涉及与1998年开始施行的《价格法》等其他法律法规的衔接和已有法规的清理工作，《水价办法》的内容也几经调整。
　　“从‘水费’到‘水价’尽管只有一字之差，却意味着水利工程供水性质发生了根本的变化。”张红兵指出，市场经济体制的确立和建设，使得中国的水资源紧缺问题的解决寻找到了一个新的突破口，即通过价格制度建设，调节供需矛盾，推动建立节水型社会，以期实现水资源的合理开发、全面保护、优化配置、注重节约、高效利用。
　　在“十五计划”中，“要建立合理的水价形成机制，调动全社会节水和防治水污染的积极性”被明确提出，“水是一种特殊的商品”的观念也开始逐步深入人心。
　　
　　“两部制水价”和“分级管理”
　　
　　把水定义为商品，就应还之以商品的本来面目。《水价办法》的出台正是基于这一出发点。
　　张红兵告诉记者，《水价办法》的核心内容是争取建立一个科学合理的水利工程供水价格形成机制，从法规层面将水利工程供水价格纳入商品价格范畴进行管理。办法规范了水利工程供水的核价原则和方法，明确了“补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担”的定价原则，使其可以根据供水成本、费用以及市场供求的变化适时调整。这种调价机制将改变以往长期以来，水价一旦确定便多年不变的状况，有利于更好地发挥水价杠杆的调节作用。
　　根据《水价办法》的规定，水利工程供水价格，是指供水经营者通过拦、蓄、引、提等水利工程设施销售给用户的天然水价格，也被称为“原水”价格。天然水价格由供水生产成本、费用、利润和税金构成，其中，利润是指供水经营者从事正常供水生产经营获得的合理收益，按净资产利润率核定。
　　据张红兵介绍，《水价办法》明确规定，工业及自来水厂价格中的净资产利润率按照国内商业银行长期贷款利率上浮二至三个百分点来核定，这参照了一般基础项目的投资回报率规定。而在此前的《水费办法》中，通常是按照水利工程的总投资的一定比例来计算的。
　　更为重要的是，《水价办法》规定了水价形成机制的重要组成部分――根据水资源丰缺状况和供求关系，实行超定额累进加价和丰枯季节水价等核定水价的制度。张红兵指出，这将对水资源短缺局面下调控用水需求，用价格杠杆促进节约用水将起到重要作用。
　　此外，《水价办法》规定了基本水价和计量水价相结合的两部制水价。所谓水价“两部制”，是指水价由两部分组成，一是基本水价，二是计量水价。《水价办法》规定，基本水价按补偿供水直接工资、管理费用和50％的折旧费、修理费的原则核定；计量水价则是按补偿基本水价以外的水资源费、材料费等其它成本、费用以及计入规定利润和税金的原则核定。实行两部制水价的水利工程，基本水费按用水户的用水需求量或工程供水容量收取，计量水费按计量点的实际供水量收取。

　　张红兵认为，随着两部制水价的逐步推行，目前普遍存在的水利工程和设施带病运行的情况将会得到改善。
　　据悉，在以往一些地区对水价改革的探索中，水价管理方式的改革是一项重要的内容，通过因地制宜地调整水价管理权限，确定供水价格，取得了一定的效果。例如，山东省将水价的审批权下放到县级以上的物价主管部门，同时对工业用水和生活用水按单个工程审批水价；吉林、新疆、四川等省区则实行了本省范围内的分地区水价。此外，一些地方改革单一的政府定价方式，试行政府指导价或民主定价，如四川省武都引水灌区在全灌区实行政府指导价，湖北东风渠灌区成立了农民用水者协会，末级渠系水价由用水者协会制定。
　　根据《水费办法》规定，地方水利工程水费标准制定权限集中在省级政府，而《水价办法》则明确了分级管理权限，即地方水利工程水价的管理权限可根据情况，在省级物价主管部门直到县级物价部门之间进行合理分配。
　　《水价办法》对水利工程供水价格采取统一政策、分级管理方式，区分不同情况实行政府指导价或政府定价。其中，民办民营水利工程供水价格实行政府指导价；其它水利工程供水价格实行政府定价。
　　
　　水价涨落之辨
　　
　　对于《水价办法》的出台，许多人的第一反应是“水要涨价了”。对此，张红兵司长表示，随着办法的实施，水价的确会出现上调，但只涉及一部分用水价格。
　　《水价办法》对水利工程供水实行的是分类定价原则，即水利工程供水价格按供水对象，分为农业用水价格和非农业用水价格。其中，农业用水是指由水利工程直接供应的粮食作物、经济作物用水和水产养殖用水；非农业用水是指由水利工程直接供应的工业、自来水厂、水力发电和其它用水。
　　据张红兵介绍，考虑到我国农业还是弱质产业，农业用水定位于一种特殊商品，故明确规定在核定农业水价时不计税收和利润。
　　据悉，目前，一方面我国农业灌溉用水量大，占到全国用水总量的75％，但另一方面，农业用水浪费现象严重，水的利用效率较低。尽管农业用水水价一直很低，但由于末级渠系没有明确的定价政策（国家对水价的制定只到支级渠系），水价秩序混乱，中间环节的乱加价、乱收费和乱摊派情况严重，农业用水的实际“水费”很高，农民的水费负担沉重。
　　表面上，农业用水将按全部供水成本、费用核定水价，比以往规定的价格水平略高。但实际上，通过《水价办法》的实施，合理确定各供水环节的水价，实现供水服务计量到户，对杜绝乱加价、乱收费将起到重要作用。此外，《水价办法》规定农业用水实行统一价格，改变了以往经济作物用水水价一般高于粮食作物用水水价的情况。
　　水利部副部长翟浩辉在日前举行的“全国水利工程水价工作会议”上强调指出，农业水价改革将是今后工作的重点。
　　张红兵还表示，《水价办法》规定的水价水平的变化将主要体现在工业用水和自来水厂用水上。但由于水利工程供应自来水厂用水的价格目前维持在很低的水平上，同时，这一部分成本占到自来水销售价格的比重很小（根据水利部对百家水管单位的调查显示，工业和居民用水的原水平均价格是0.22元，但当年全国自来水的平均销售价格为1.60元），《水价办法》实施后，正常情况下城市居民的自来水销售价格将不会有太大波动，更不会出现大幅度上涨。
　　据悉，目前，各级水行政主管部门正在抓紧制定本地的水价实施细则，争取尽快做好水价核定的各项基础工作。以《水价办法》为先导的水价改革正在悄然进行中。
　　
　　资料
　　部分国家水价确定模式
　　
　　美国：
　　 美国东部水资源较为丰富，实行累退制水价制度，大水量用户水价低，小水量用户水价高。对于居民生活用水，一般采用全成本定价模式，对于农业灌溉用水则采用“服务成本＋用户承受能力”定价模式。美国西部地区，如加利福尼亚州，由于水资源十分紧缺，服务成本定价模式和完全市场定价模式较常见。
　　美国市场化程度比较高，在制定水价时，一般是按单个工程定价，每个工程分别制定各自的水价，不同的工程其供水水价不一样。联邦供水工程实行“服务成本＋用户承受能力”定价模式，农业水价是还本不付息水价，工业及城市水价是还本付息水价；州供水工程实行服务成本定价模式，各类水价均为还本付息水价。同时，美国水费中一般都包括排污费。
　　
　　英国：
　　
　　英国降水丰沛，且年内分配比较均匀，水价(包括居民生活、工业和农业灌溉用水)制定是在充分考虑用户承受能力的基础上，完全按市场经济条件下投入――产出模式进行运作，以确保回收成本，并有适度盈余。国家只是对水价制定设定一个价格上限，进行宏观调控。
　　采用全成本定价模式，其水费由水资源费和供水系统的服务费用构成，后者包括供水水费、排污费、地面排水费和环境服务费。
　　
　　法国：
　　
　　法国工业化和城市化程度极高，水资源丰富，且开发利用程度高，国家财政具备较大的财力来调控水价或对农业用水给予补贴支持。
　　法国水价构成中包括水资源费和污染费等项税款，实行水费和税费相结合的双费制度。居民生活用水水费采用“边际成本＋承受能力”的定价模式，而工业用水和农业灌溉用水水费采用“服务成本＋承受能力”定价模式，但后者因以水税的方式收取了水资源费和污染费，实际上也是采用了“全成本＋用户承受能力” 定价模式。

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