浅谈我国应急财政资金的管理
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作者: 杨薇
【摘要】 我国是一个自然灾害频发的国家，近年来由于极端天气出现频率增加和我国经济社会发展中存在的种种问题，各类突发公共事件呈不断增长之势。与之相适应，近年来各级财政用于应急方面的支出快速增长。在具体实施过程中也暴露出我国应急财政资金管理存在的明显问题。从我国应急财政资金管理的现状出发，探讨其管理的障碍，并且提出相应的改进措施。
【关键字】 应急财政 资金管理
一、目前我国应急财政资金管理的现状
（一）资金的来源
我国目前应急财政资金的主要来源有：预备费、保险资金、以及社会捐赠资金。
（二）存在的问题
1.预备费设置比例偏低，缺乏单独的管理。各级政府只是按照《预算法》规定比对本级政府预算支出额的一定比例提取预备费，这显然是按照突发性支出发生概率较小的这种估计来设置的。当面对譬如5.12大地震这样的巨灾来临时，有限的预备费显然不能满足抗灾，减灾的需要。
2.保险资金发展滞后。从西方发达国家的情况来看，以民房损失为例，保险资金的赔付能够弥补灾害损失的20%-30%。但我国巨灾保险发展较迟缓，产品设计不全面，还没有针对巨灾专门保险的险种，因此保险公司的赔付款与巨灾实际造成的损失相比往往显得杯水车薪。
3.捐赠资金没有充分发挥应有的优势。在发达市场经济国家和地区，资金捐赠主体背景与诉求丰富，由操作理念各异的非政府组织组织实施的。因此其资金量虽然不足以满足应对突发灾害的主体资金需求，但由于其多样性的特点，可以分散、灵活的运用事前，事中，事后等多个环节发挥独特的作用，并且可以在财政资金统一政策关照不到的地方与人群中发挥作用，从而与财政资金相互配合、相互补充发挥不同的功效。但由于我国非政府组织起步较晚，甚至还未出现完全意义上的非政府组织，捐赠资金的使用渠道还是主要依托于政府，并不能发挥捐赠资金的独特优势。
二、应急财政资金管理存在的困难
造成我国应急财政资金管理存在上述问题，可以从制度层面，资金总量层面，各级政府事权财权的分配层面做下述分析。
（1）个别地方缺乏专门针对应急管理的制度设置。应急财政资金管理上遇到困难其主要根本原因在于突发性公共事件具有突然性、不可预见性。这使得发生突发事件时往往需要特殊的、非常态的管理方式以及对于应对突发事件的快速反应机制。但是，由于我国整个应急体系尚处于初创阶段，应急管理的制度的供给尚显不足。
（2）财政基金总量偏少，其管理没有形成完整的体系。上述的几种应急资金包括预备费，转移支付，保险资金，捐赠资金，其总量还是不能够满足突发公共事件的处理。特别是我国目前有限的应急资金主要用于突发公共事件后的应急处理，少量资金用于恢复灾后重建。因此，我国目前用于应急管理的资金还是总量单薄，主体单一的被动相应方式。
（3）各级政府在应急事件处置上的部分事权与财权不匹配。分税制改革以来，我国财政体制中事权与财权的划分体现出新的趋势，中央政府加大了对于财权的控制力度，而在我国社会全面快速发展的大背景下，不断出现的各种事权的重担则不可避免的落到了地方政府身上。尤其是改革开放以来，伴随着建设社会主义市场经济过程中涌现的一些新增事权，如建设农村社会保障体制、普及基础教育等，往往被指定在地方的事权范围之内，同时类似突发公共事件处置的应急管理也被纳入其中。从理论上讲，突发性公共事件的事权与财政是统一的，都属于地方政府的行权范围。但是，在现行财政体制下，地方政府严重依赖中央财政，自身所提预备费金额较少，这使得在突发事件发生后，地方政府无法满足应对突发事件的资金需求。往往都是中央财政率先身赴急难，通过紧急调拨款项、出台税费减免政策 “救火”。中央财政资金是应急资金主要来源虽然可解除地方政府财力上的后顾之忧，顺利推进救灾工作。但由于地方政府是花中央的钱解救本地百姓，不符合资金使用过程中谁受益、谁付钱的原则，在实际操作过程中缺少足够的动力来强化资金管理，造成资金的使用效率低下，甚至出现了应急资金挪用、滞留的现象。
综上所述，我国应急财政资金管理中显现的各种问题，既与我国整个应急管理管理体系刚刚起步、还没有可遵循的系统的规章制度有关，也与我国现行财政体制有关，更重要的原因则是中央政府各职能部门政府、以及中央政府与地方政府在处置突发公共事件上的事权与财权配置不均衡有直接的关系。
三、现阶段可行的改进措施
（1）完善应急财政的管理体系制度的建立。明确政府和地方在危急中各自的责任。逐步建立一个科学系统的危机处理评估体系，危机程度不同造成不同的资金需求是大概率事件，在此基础上有计划的调节应急资金的投放量，这样才能提升应急财政资金的使用效率，充分发挥应急财政“救火队员”的功能。
（2）要建立起多层次的应急体系。在应对突发事件时，除了政府财政部门提供资金支持外，应该更多的运用市场的力量，有市场将金融、保险等商业资金吸引到对于应急事件的处理上，提高应急资金来源的多样性，分散非系统风险。
（3）政府应加强对应急资金的监管，提高应急财政资金的使用效率，确保财政资金使用的规范。同时，积极推行应急资金使用透明度，对不影响国家安全的财政预决算、应急管理资金的分配使用等内容，通过适当渠道向社会公开，接受民众以及媒体的监督。建立项目绩效评价体系，引入科学的管理机制提高应急资金的使用效率和相关公共服务的质量。
参考文献
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[4] 杜恒.应急财政资金为什么难以管理[J].中国党政干部论坛,2011.
作者简介：杨薇（1990-），女，汉族，西南财经大学财税学院，研究方向：财政学。
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