政府应急管理与国民经济动员的预案对接研究

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　　摘 要： 以危机管理理论、新公共服务理论及军民融合理论为理论基础，采用文献研究法、演绎推理法等多种研究方法，从政府应急管理预案角度出发，在社会资源有限条件下，为发挥最大的应急效力和资源配置，引入国民经济动员预案，发挥国民经济动员预案的“应急”功能。拟从政府应急管理与国民经济动员预案对接形式，提高政府应急管理能力。为此，分析了预案对接的需求、可行性，借鉴西方国家军民融合发展经验，提出对接方略，统筹调配资源，保障人民安全。
　　关键词： 应急管理;国民经济动员;预案
　　中图分类号： D9      文献标识码： A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.13.073
　　 1 引言
　　政府应急管理是公共管理的核心概念，是新世纪重要的研究课题。随着社会经济快速发展，新常态下我国面临着复杂严峻的公共安全形势，提高政府应急管理能力迫在眉睫。自然灾害与公共事件频发，进一步增加了突发公共事件的处置难度，对我国政府应急管理能力和任务都提出了新挑战。针对新世纪的新要求，提高政府应急管理能力，在突发事件发生时，能够提供及时有效的应急保障尤为重要。而国民经济动员的“应战能力”与政府“应急管理”有着相似的保障国家安全目标及体系。因此，通过双方的融合发展，发挥国民经济动员的应急功能，对保障政府应急管理应急能力，具有很强的理论价值和现实指导意义。
　　突发事件多发的当今世界，如不借助多方力量及资源，难以在资源有限的情况下，合理配置，应对公共危机。本文从政府应急管理的现实需要出发，以国民经济动员学等科学理论为指导，深入贯彻落实科学发展观，研究政府应急管理与国民经动员济协同发展。以社会公共管理视角，推动突发事件应急处置效率提高，推动应急资源的高效合理配置。21世纪，国际形势总体趋向缓和，和平与发展仍是世界主题。随着信息技术为代表的高新技术快速发展，信息化战争逐步取代机械化战争，传统安全威胁与非传统安全威胁相互交织，如何应对多样化安全威胁成为新的时代使命。新世纪新阶段，无论“应战”还是“应急”，从根本上讲都是对经济力量的一种考量。如何解决巨大的“双应”需求与有限的社会资源供给之间的矛盾，成为当今世界的重要课题。
　　随着我国社会主义市场经济体制不断完善，市场成为配置社会资源的基本方式，越来越多的政府法规都提到了国民经济动员的应急响应。《中华人民共和国突发事件应对法》第8条强调，各级政府都要成立突发事件应急指挥机构，领导协调本级和下级政府处置突发事件，突发事件应急指挥机构中除了政府和部门负责人，还要有中国人民解放军和中国人民武装警察部队负责人参与。《2015年中国的战略》白皮书中，阐明了军队担负的八项战略任务，其中明确包括：应对各种突发事件;担负抢险救灾、维护国家政治安全和社会稳定、维护权益等任务。国际上，军民融合已成为国家重点的发展战略，随着国际公共危机事件涉及领域呈现多元化趋势，Henstra分析了影响应急响应行动的要素，Somers提出了应急响应的人力资源，Raskob构建决策支持系统来实施应急响应，William主张政府部门合作应对危机，Rose要借助先进技术手段研究危机管理，应对灾害事件。国应急应战一体化的军地应急协调机制在世界各国都有不同程度的发展。大体可分为三种类型：（1）联合国的军民协调办公室（简称UN—CMCoord）应对各类特大灾害;（2）地区性的军地应急协调组织：北约灾害应急协调中心（EADRCC）和欧盟成员国组建的应对突发事件的机构即民事保护部;（3）全国性军地应急协调组织：美国1979年成立联邦紧急管理署（FEMA）应对各种天灾人祸及战争。总结来看，大多研究者能够做到推陈出新，突破了国民经济动员侧重应对战争的束缚，更加关注常态化的应急响应的应用研究。也正是因为能紧跟时代潮流，重视实用性，才取得了阶段性的成果。但是目前国民经济动员应急响应理论大部分是对国民经济动员应急响应的意义、存在问题、应急响应预案和应急动员实施等的研究，对国民经济动员应急响应的模式，包括：国民经济动员应急响应的体制机制、人力资源、物资储运、平台技术等要素的研究还有局限性，特别是对建立国民经济动员和政府应急管理预案对接问题，及如何具体对接尚未提出全面的解决措施，本文将从这一角度开展研究。
　　本文从政府应急管理的现实需要出发，坚持以国民经济动员学、经济学、军民融合、应急管理等科学理论为指导，深入贯彻落实科学发展观，提出了政府应急管理与国民经济协同发展。围绕“政府应急管理与国民经济动员预案对接”这个问题，首先对论题发展的重大意义进行阐述;其次对国内外研究情况进行了综述分析;在分析我国现行经济动员问题及成因的基础上，重点对应急管理与经济动员预案对接的目标、矛盾、趋势进行阐述，并进行可行性分析论证;探讨应急管理与经济动员预案对接的基本框架和理论依据，同时对如何建立与发展其预案对接进行研究。论文政府应急管理与国民经济动员预案对接这一新命题的研究，将为在经济动员领域如何贯彻落实党的十七大提出的“走出一条中国特色军民融合式发展路子”的精神提供依据，以社会公共管理视角，推动突发事件应急处置效率提高，推动应急资源的高效合理配置和科学储备，推动国民经济动员和应急管理工作的衔接整合，为新形势下，建立全社会防范风险、避险救助的动员机制提供理论依据和借鉴意義。
　　 2 政府应急管理与国民经济预案对接的矛盾
　　军民融合这一领域必然因为现实条件存在多方矛盾，尤其是涉及到国民经济动员这一军事领域，其保密性和特殊性，在一定程度上，与我国政府应急管理对接，存在下述需解决的矛盾。
　　 2.1 政府应急管理的专一性与经济动员全局性的矛盾
　　面对突发事件，政府应急管理预案更多体现在应对危机的专一性，其行动以及演练预案都有着专一性的特点，保障措施也有着相对应的人财物。而经济动员是军事上的全局性的动员措施，如若将两者预案对接，就要考虑到各自预案之间的特点，以及有什么是可以相互支持、相互支撑的，这样才能达到“1+1”大于2的效果。如果这个矛盾不能认清和及时处理，就会反而降低应急或应战的指挥效率。 　　 2.2 应急需求的公开性与经济动员保密性的矛盾
　　突发事件的应急需求与政府应急管理，一定程度上是需要全社会的配合，才能得到及时有效的解决，但相对而言，国民经济动员部门需求以及资源是需要进行保密处理的，国民经济动员项目的开发与建设更多的是自主研究和相对封闭式的管理，这种封闭式状况在某些程度上也会影响国民经济动员应急功能的发挥，二分解决应急需求的公开性和经济动员的保密性也成了预案对接的重中之重。
　　 3 预案对接的可行性
　　为了增加研究的科学性，本章将从政府应急管理与国民经济动员预案对接的可行性进行研究，通过分析军民融合在国内的发展趋势，以及政府应急管理与国民经济动员的共性进行深入分析，探究预案对接的可行性，为预案对接方略提供可行性分析。针对新时代的新要求，军民融合是新的发展趋势，也是国家重点发展战略。顺应军民融合趋势，是本文研究的重要基础。政府应急管理与国民经济动员存在共性，具体包括以下几点：
　　（1）领导机构的同一性。政府应急管理与国民经济动员两者的主体都是国家政府，都有国务院的统一领导调配。其中，政府应急管理所负责的主要任务是对区域内突发事件的应对工作，而国民经济动员则是领导全国的国防动员工作。除了国防动员法由中央军委参与外，两者的领导机构有着很大的统一性，都由国务院统一领导，保障国家安全。
　　（2）协调机构的互补性。政府应急管理在机构上需得到国民经济动员成员的支持与协作，两者在机构协调上具有协调互补性。
　　（3）物资保障的共享性。应战、应急都需要消耗大量的物资，物资保障又具有实时共享性。应对突发事件的力量使用上，主要是由国家统筹调配社会上的人力资源、物力资源和财力资源等，用来为应急服务。而国防动员在力量使用上主要是指对国家的各类资源进行重组或重新配置，对国家的人力、物力和财力资源转向直接或间接为战争服务。两者在力量使用上具有明显的相似性，都是在政府的领导下，调配使用国家的人力、物力和财力资源，可以相互通用、互为补充，这为国防动员参与应对突发事件提供了丰富资源。
　　（4）力量依托的兼容性。中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照《国防动员法》和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作，可以看出，政府应急管理与国民经济动员具有力量依托的兼容性，其依托力量在一定程度上相互依托与支撑。
　　 4 政府应急管理与国民经济动员预案对接解决路经
　　针对我国政府应急管理现状，和国内实际情况，借鉴西方国家发展经验，有针对性地提出具有可操作性的措施，才能真正提高我国政府的应急管理能力，更好地维护社会发展、增进社会公共利益。
　　 4.1 预案对接总体方略
　　预案是一切行动的总纲，要想实现政府应急管理与国民经济动员的预案对接，首先要把握好预案对接的总体方略，本节将根据上文的对接需求及矛盾等从以下四点详细阐述。
　　4.1.1 适应国家需要发挥国民经济动员的应急功能
　　国民经济动员涉及交通、工业、通讯、科技等各个行业，其可调配的资源可以及时运用到政府应急管理之中，只有不断适应国家应对战争和突发事件的需要，立足于国家的实际需求，才能合理对接，实现国民经济动员建设与政府应急管理的协调发展。
　　4.1.2 制定相应的应急法规体系
　　制定相应的应急法规体系，是在政策上对政府应急管理与国民经济动员预案对接提供保障，只有制定了相关应急法规，才能在政治制度上，引领政府应急管理与国民经济动员预案的对接走在正确的道路上，从而为构建国民经济动员平时应急、战时应战的国民经济动员体系创造条件。
　　 4.2 预案对接具体策略
　　4.2.1 预案编制与执行的对接——统筹分工
　　实现预案编制的对接，首先要做好统筹分工。我们要明确，政府应急管理预案的核心功能是应急，国民经济动员预案的核心功能是应战。所以在预案编制上，政府应急管预案要突出应急功能，侧重于应急体系的构建和应急协调的处理，能够第一时间给出应急响应。同时，尤于国民经济动员的应战功能，也具备很强的应急能力和物资保障，尤其有关一些重大事件，如地震、自然灾害、突发暴乱等问题。政府应急管理物资有限，此时在则应在政府应急管预案中明确指出在此类级别的突发事件中启动相应的国民经济动员力量，来保证政府应急管理任务。把一定的保障任务留给国民经济动员预案来完成，自身预案的编制则侧重于突发事件的指挥和协调，这样不仅提高了政府应急管理的效率还提高了应急保障队伍的力量。
　　虽然国民经济动员具有军事特殊性，军队物资保障等信息涉及到保密原则，鉴于由于政府应急管理和国民经济动员都是以国务院和县级以上地方各级人民政府为领导和管理主体，涉及到国家安全的重要军事信息仍然坚持保密原则，部分可以服务于应急响应的物资和力量信息可在预案编制中共享。
　　4.2.2 预案宣传与演练的对接——同时启动
　　预案宣传和演练同时启动，这样也可以解决在非战时时期，国民经济动员应战物资人员闲置问题，同时也可以在应急过程中提高国民经济动员能力。
　　4.2.3 预案专项管理的对接——协作管理
　　政府应急管理预案包括了总体预案、专项预案、部门预案、地方预案，而国民经济动员以综合预案、专业预案和企事业单位预案为管理层次。两大预案体系，都体现了由上到下、由总到分的管理体系，涉及内容广泛，要想实现全方面对接，需要首先搞好顶层设计，合理分工发挥各自优势，规范程序提高管理效率，协作管理。
　　 5 结论
　　本文从政府应急管理的现实需要出发，提出了政府应急管理与国民经济协同发展，提出政府应急管理与国民经济动员预案对接，提高各自效率，分析了预案对接的可行性以及需要解决的矛盾，提出几条对接措施：①两者预案的编制与执行要统筹分工;②预案的宣传与演练要同时启动;③对于各自的专项预案要协作管理。综上，只有发挥各自优势，科学预案对接，方能提高各自效率，促进国家稳定与社会的长治久安。
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