构建基层央行“四位一体”会计监督机制的思考

来源:用户上传      作者: 杨红缨

　　摘 要：针对当前基层央行各类监督手段的职能与局限性，文章通过分析基层央行“四位一体”会计监督机制的基本框架及推行“四位一体”监督机制的现实障碍，给出了完善基层央行“四位一体”会计监督机制的建议。
　　关键词：基层央行 “四位一体” 会计监督
　　中图分类号：F830.1 文献标识码：A
　　文章编号：1004-4914（2011）08-197-02
　　
　　加强对人民银行会计工作的风险监督，防范和化解人民银行自身风险，确保会计核算“零风险”、“零案件”目标的实现，是当前基层央行工作的重中之重。近年来，基层央行案件发生的缘由，无不与“监督失控”或“监督不到位”有关。因此，采取有效措施，整合监督资源，发挥监督合力，提高监督效能，构建“大监督”工作机制很有必要。但是，基层央行目前的实际情况是监督体系不健全，监督力量较分散，合力难以形成，事前、事中监督工作难以到位，存在不少制约构建“大监督”工作机制的因素。为有效防范基层央行业务风险，必须转变思想理念，树立“大监督”意识，建立统一高效的监督管理模式，并努力完善中央银行风险监督制度体系，加大监督检查的力度和频度。
　　一、当前基层央行各类监督手段的职能与局限性
　　1.基层央行监督部门的职能。一是事后监督中心进行的事后监督。这是人民银行于2002年下半年推出的一项旨在强化内控监督、防范资金风险的重要举措。从事后监督中心机构设置上看，大部分地市中心支行设有独立的监督中心，少数中支与内审、纪检监察等合署办公。从监督内容看，以本级及所辖支行会计营业、国库、发行等会计业务为事后监督的内容，对全辖每日发生的相关业务进行事后集中、全面审核和监督，监督频率为每日监督。从而使一些问题能够及时发现，并加以控制。二是内审部门的审计监督。内审部门依据财政、金融法规对本行及所辖行的各项业务活动和财务收支的真实性、合法性、安全性和有效性进行监督，是人民银行的综合再监督部门。通过全面审计、专项审计、离任审计、后续审计和内控评审等方式对各项业务活动、财务活动、内部控制和内部管理情况进行定期与不定期相结合的监督和再监督。它行使着《中国人民银行法》赋予的加强内部监督管理的法定职能。三是纪检监察部门的执法监察。执法监察是纪检监察部门的一项基本职能和履行职能的重要手段，是对人民银行依法行政行为实施的再监督、再检查。纪检监察部门通过对个人在执行业务过程中的行为和表现进行监察，实现对本系统同级管下级领导干部和工作人员执法行为的监督。
　　2.人民银行现有各种监督手段的局限性。（1）事后监督中心的异步监督存在监督不及时和层面狭窄的问题。首先，中支事后监督中心对县市支行会计业务监督受路途的限制存在时滞性；其次，会计账务核算监督与实物管理流程监督分离；第三，事后监督中心上收县市支行各项原始会计资料档案，实行集中管理，县市支行发生的业务差错，其初始情况在县市支行无法查实，削弱了县市支行内控的实效性；第四，监督存在空白点，财务监督尚未纳入事后监督中心的监督范围，为风险发生留下隐患。（2）内审监督的工作性质使内部风险的检查防范存在不确定性。内审工作规范的运作程序要求现场审计前，提前将审计内容、期限、开展现场审计的时间告知被审计单位，为被审计单位应付现场审计预留了空间。许多日常工作中存在的问题通过突击整改躲过了审计，甚至一些违法问题也因提前掩饰而长期不能暴露。而且内审机构对违规行为及违规者缺乏处理权，整改约束乏力，被审计对象屡查屡犯问题十分突出。（3）纪检监察部门的执法监察因职权所限而鞭长莫及。一般来讲，纪检监察部门有线索才能开展执法监察，工作上处于被动。受目前地市中心支行人员素质、数量等限制，难以对业务工作执行政策的情况深入了解，每年只能选择少数项目开展执法监察。
　　值得重视的是，由于上述各类监督方式自身的局限性，在基层央行业务繁杂、人员偏少、业务素质不齐、科技应用水平不高的情况下，各种监督资源分散使用，监督效果和效率都不明显，内部风险难以控制在合理范围内。2008年底发生在人民银行宣化县支行工作人员挪用农村信用社备付金存款案件就是一个典型事例。为此，务必采取有效措施，充分发挥现有各类监督资源的整体效能。
　　二、基层央行“四位一体”会计监督机制的基本框架
　　1.“四位一体”监督机制的基本框架。建立“四位一体”的监督体系，树立监督工作一盘棋思想，实现监督一体化、监督资源共享化、监督责任明确化。（1）实行监督资源的合理兼并。结合机构设置和人员缺乏状况的实际特点，创建由纪检、监察、内审、事后监督组成的“四位一体”监督机构，统称内审监督科，在管理上由多头向集中转变，设一名科长抓全盘工作，下设三名副科长分管纪检、监察、内审、事后监督工作，除内审人员不得参与事后监督具体工作外，其他人员在各类检查中穿插使用，实现人力资源的充分共享，努力形成大监督新格局。（2）建立统一的监督制度体系。将纪检、监察、内审、事后监督各自的监督检查制度办法进行整合，以一整套监督制度办法来规范监督检查行为，主要包括：《事后监督信息互通制度》、《现场检查信息互通制度》、《非现场检查信息共享制度》、《监督人员AB岗兼岗制度》、《风险导向分析会制度》、《风险隐患岗位重点监督制度》等十余项制度；建立《监督检查资料库》、《监督检查分析资料库》等，实现监督检查资源的充分共享，提升监督检查信息成果转化的时效性；建立自我约束机制，通过制订《监督人员岗位责任制》、《监督人员岗位奖惩制度》等约束激励机制，规范监督部门和监督人员的行为，不断提高监督效果。（3）构建监督联动分工机制。通过监督机制的整合，做到了监督检查同部署、同检查、同落实，监督定位由模糊性向精准化转变；同时实行首查负责制，在时间和空间上避免重复检查。事后监督定期将检查发现问题通过《事后监督信息互通制度》与内审岗共享；内审人员通过《风险导向分析会制度》对这些问题分析研究的基础上，确定现场监督项目；内审部门将监督发现的问题及整改建议定期与纪检监察部门共享，从而实现监督职能的互补，降低监督成本，减少风险隐患。（4）推行业务风险适时动态监督。通过内审、执法监察、事后监督等监督信息的整合，认真执行风险导向形势分析制度，分析风险的易发、多发部位和关键环节，分析带有普遍性、倾向性的问题，排查风险点，确立重点监控对象，并根据不同时期、不同对象有针对性地实施监督防范，使业务风险控制逐步走向动态化管理，既节省现场检查的人力、降低频率，又能较好地发挥监督部门的合力作用。（5）为管理决策层提供信息支持。推行“四位一体”监督机制，能够使监督资源得到充分共享，监督信息沟通和提炼得以实现；定期不定期地监督信息报告制度，能够使领导管理层及时了解和掌握本行在内部管理和内部控制过程中发生的问题及成因，为有效防范风险案件提供决策依据。
　　2.“四位一体”监督机制的实践成效。一是为有效控制业务风险提供保证。“四位一体”监督机制的推行在监督和保障全行业务部门、重要岗位工作人员依法高效合规履职方面发挥重要作用。能够有效促进业务部门自觉加强内部管理，健全内控机制，增强内控优先和风险意识，规范业务操作行为。劣绩档案和责任追究制配套措施的推出能够使业务部门遵守制度、合规操作，也能够使屡查屡犯、检查不实、监督不力等现象得到有效遏制。同时，也能够为进一步完善内控机制建设提供有力保障。二是能够促进各项工作健康发展。“四位一体”监督机制的科学实施，能够为基层央行构建一个严密的监督网络体系，通过党风廉政建设考核办法、业绩、劣绩档案、责任追究制度与目标任务考核和绩效工资考核有效结合，能够形成有效的激励奖惩机制，促进各部门工作效率的提高和工作水平的提升。三是促使监督人员综合素质不断提高。“四位一体”监督机制的实施，能够消除过去各自为政、监督效率不高的现象。监督资源的充分共享，能够不断增强监督人员的危机意识和责任意识。问责制的推行能够使监督人员的主动学习意识得到充分发挥，促使监督人员形成重学习、重交流、重质量的良好工作氛围，监督检查发现问题、分析问题、解决问题的能力不断增强，从而促进监督检查整体水平的提高。四是提高监督效果的权威性。通过机制整合，能够拓展内部控制的广度和深度，实现监督手段的共享，主要是将内审、事后监督的“查”与纪检监察的“处”有机地结合起来，增强监督活动的严肃性、有效性，逐步实现人力资源的共享以及监督结果的专业性、权威性和有效性。

　　三、推行“四位一体”监督机制的现实障碍
　　1.职能定位亟待明确。目前，基层央行的“三定”方案尚未正式下发，部分基层央行虽然进行了一系列整合监督资源的实践，但目前上级行的监督部门仍然是分设的，这样对下级行来说，监督工作的开展仍存在工作源头多元化的特征，开展工作时面临着“上面千条线、下面一根针”的压力。
　　2.信息共享利用效率亟待提高。传统的监督工作，主要是满足合规和真实性方面的要求，各阶段的监督检查工作基本上是独立的。在工作组织上，一般呈现独立的线条型模式；在问题的判断上，由于局限于业务线条的视角下，就可能出现“知其一、不知其二”的现象。缺乏连贯性反映全貌又可供分析的信息数据，历次监督检查成果往往是孤立的，没有形成一个综合的数据库，监督部门之间难以实现监督成果和信息的充分共享，更缺乏对数据资源的横向比对、纵向比较和综合分析。
　　3.业务发展精细化管理亟待监督手段的提升。在金融电子化日益发展的背景下，基层央行的各项工作，特别是金融业务管理和操作方式，也随之不断发展进步，越来越呈现出精细化的特征。与之相适应，为有效加强内控，防范风险，对监督检查工作也提出了精细化管理的客观要求。一方面，相应的业务内控制度、监督检查方式和手段相对滞后，有些制度前后衔接不够，缺乏实用性，难以跟上业务发展的需要；另一方面，身处专职监督岗位的人员，即使业务熟练，也很难保证及时熟悉多个岗位业务的最新变化。由此，出现了业务工作精耕细作，监督工作精细化监督不足的问题。
　　四、对完善基层央行“四位一体”会计监督机制的建议
　　 1.基层央行“三定”方案应明确大监督机制的职能定位。目前，人民银行各分支机构的“三定”方案正在调研酝酿阶段。因此，建议人总行结合工作实际，对如何整合人民银行分支机构的监督资源在充分调研的基础上，给予明确的定位，建立一种责任明确、信息共享、职能互补、整体联动的内部监督模式，以此降低监督成本，实现内部监督管理工作的高效运行。
　　 2.加强信息整合，提高条块化监督的辨识力。一是建立一个能够涵盖监督检查工作各个方面的基础数据库。按业务进行分类，包括历次监督检查的报告、整改意见书以及与监督检查有关的业务规章制度，形成一个内容完整、查询方便的数据库。二是建立监督查处问题台账制度，定期对查处问题的整改落实情况进行逐条勾兑；按季对前期监督检查中查出问题的整改情况进行通报，督促被监督部门认真整改。三是建立风险评价制度，监督部门对查出问题进行分部门分类别管理、定期对各部门发现问题的趋势变化做出分析，划分风险级别，进行定期预警提示，提高条块化监督的辨识力和成果运用。
　　 3.通过加强人力整合，提高精细化监督的能力。一是充分利用计算机和网络技术，开发相关的监督操作程序，对各项业务进行实时监控，设置各类业务风险点检测模块，让系统通过分析各项业务的基础数据，自动对每项业务的风险状况进行评价、预警。二是建立监督工作人才数据库，对监督人员进行知识化分析、结构化调配、模块化编组，实行监督人员知识和能力的优化组合、交叉互补、相互促进；强化同步跟进机制，做到业务发展一步，监督就跟进一步，保证监督与业务发展同步跟进，为精细化监督提供人力资源、知识支撑，保障监督工作精耕细作。
　　（作者单位：中国人民银行太原中心支行 山西太原 030002）
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