高校贷款政策研究

来源:用户上传      作者: 窦　静

　　【摘要】为使学校的办学条件适应学生规模的增长，高校普遍采用向银行贷款的方式，使贷款规模发展迅速扩大，但紧随而来的是各项贷款政策及管理的滞后。笔者根据高校贷款的现状，对扩大贷款的成因以及贷款政策进行了详细的分析，并针对性地提出加强事前审批、贷款纳入预算管理、加强贷款日常管理、建立制度等多项方案。
　　
　　目前，我国高等教育改革取得了重大突破，高等教育事业实现了跨越式发展。随着高等教育规模的不断扩大以及广大人民群众对高等教育需求的日益增长，教育投入与教育需求之间的矛盾更加突出。一些高校在资金供给不足的情况下，为适应事业发展的需要，积极利用银行贷款改善办学条件，解决了事业发展过程中的实际困难。
　　
　　一、高校贷款成因
　　
　　（一）扩招
　　1999年大学扩招开始，原有的教学条件已不能满足学校增长带来的教学软、硬件方面的需求。新校区的开辟、配套设施的完善，大学基建支出等项目需要投入，致使众多大学在国家拨款不足的情况下，只能依靠向银行贷款。
　　（二）检查、评估
　　近年来，国家教育部为保障教育质量，不仅实施了普通高校“211工程”，重点实验室建设、精品工程、精品专业建设及基检查验收，并且要对所有高校分期分批进行周期性的教学水平评估（5年一个周期）。这些检查验收与评估的指标体系，对高校的硬件和软件提出了许多严格要求，这也促进了高校巨额贷款的形成。
　　
　　二、高校贷款可行性政策依据
　　
　　1999年12月6日，时任教育部部长的陈至立在《在教育部2000年工作会议上的讲话》中要求：“利用银行贷款加大校园改造和建设力度，使学校的教学设施、体育设施、基础设施有较大改善。”之后，在教育部2001年7月印发的《全国教育事业第十个五年计划》中明确提出：“建立健全符合社会主义市场经济体制和政府公共财政体制的教育拨款政策和成本分担机制，适当运用财政、金融、信贷手段发展教育事业，合理利用银行贷款，继续争取世界银行贷款项目。”
　　
　　三、目前高校贷款的现状
　　
　　《2006年中国社会形势分析与预测》社会蓝皮书称，2005年高校向银行贷款总量约在1500亿至2000亿元之间。由于银行视高校为优质客户，认为高校贷款没什么风险，放松了贷款的监管，不但没有像企业贷款那样严格把关，连最起码的偿还能力也未作调查评估，缺乏对贷款效益的论证和贷款规模的控制，更缺乏对贷款资金的使用和监管。对于如此大额的贷款，政府对其宏观管理和过程监控滞后，缺乏对高校贷款的用途、效益以及偿还本息的资金来源实行有效的监管，客观上造成了目前高校对贷款重贷轻管的现象，大部分高校没有制定专门的贷款管理办法。
　　
　　四、高校贷款工作是一个复杂的系统工程，需要多方配合形成合力，在实践中应重视以下几个问题
　　
　　（一）主管部门加强事前审批
　　教育部首先要进一步控制高校贷款，加强对教育部直属院校的贷款审批，在每个学校建立资金模型，对它的收入状况、财务状况等进行监控，据此判定它的贷款上限额度，并设置预警指标。在一定指标之下，学校可以自行决定贷款行为。但超过一定指标就需要审批，超过另外一个限度就禁止其贷款。对所有贷款高校实行大额贷款备案制度。凡累计贷款余额达到本校近三年平均总收入10%的中央部委所属高校，必须将所有贷款项目的可行性研究报告、分年度贷款额度方案、具体还贷计划和措施等相关材料报送主管部门备案。各省、自治区、直辖市教育厅（局委）应会同财政部门结合本地实际，对所属高校的贷款备案制度做出具体规定。
　　（二）将高校贷款资金纳入预算管理
　　当高校向银行贷款时，银行贷款投资的项目只能在借入款项、暂付款和自筹基建科目中反映，在财务综合预算中得不到体现，有违会计核算客观性和及时性的原则，不能对基本建设支出做出客观、及时的反映，这种当年支出、以后年度反映的会计核算方法也严重影响高校财务报表的质量。由于可以在一定范围内通过对暂付款数额的调控达到对支出数的调整，财务决算所显现的收入与支出的大小关系是可以改变的。如果出现年度收入大于年度现金支出的情况，就可以通过减少暂付款而造成收入小于支出的“赤字”现象；同样，当年度收入小于年度现金支出数额时，也可以通过增加暂付款数而出现收入数大于支出数的“正常”现象。只要高校预算是根据事业发展计划和任务编制的，未超过高校财力编制的预算就都是合理的。在目前高校普遍向银行货款融资办学的情形下，可以根据自身的财力（含国家财政补助拨款）和借款规模合并编制综合财务预算，预算的收支平衡不等于决算的收支平衡，编制赤字预算是违规的思想应该突破。其编制原则可以采用“现金流量平衡”原则，即现金流入量与现金流出量相平衡。这种编制实际上仍坚持了“量入为出，收支平衡”的原则，只不过“量入为出”的“入”不能仅理解为收入，而应理解为现金流入：“收支平衡”中的“收支”应理解为现金的流入量和流出量。这种平衡关系可表示为：预计收入数+预计贷款数=预计支出数+预计还贷数。通过这个平衡关系，可把贷款资金纳入高校预算管理范围，及时、客观、真实反映高校当年的借款规模和支出需要，实事求是地反映高校的财务状况。贷款与还贷的资金差额体现在高校负债的变化上，贷款数大于还贷数则负债增加，贷款数小于还贷数则负债减少。收入与支出的差额体现在事业基金的变动上，收入大于支出则事业基金增加，收入小于支出则事业基金减少。另外，除将年度贷款本金变动情况编入预算外，年度贷款利息预计支付数作为财务费用也必须编入预算，且在利息支出上可做适当区分，用于已建成项目的贷款利息可计入预计的高校财务费用内，用于在建项目的贷款利息则可计入预计的自筹基建经费内。
　　（三）加强高校贷款项目的日常管理
　　1.高校贷款全过程管理
　　（1）加强贷款项目的投资方向管理，慎重选择投资项目。（2）建立项目管理责任制，按管理层次逐级建立贷款资金项目管理责任制。（3）加强贷款资金的使用管理。（4）科学规划、合理安排不同种类贷款的组合，优化负债结构。
　　2.采用ISO9001质量管理体系
　　高校贷款财务质量不高是导致风险的根本原因。其风险控制可采用ISO9001质量管理体系。国际质量认证体系IS09001-2000标准条款8.2.3条规定：“组织应采用适宜的方法对质量管理体系过程进行监视，并在适用时进行测量。此方法应证实过程实现所策划结果的能力。当未能达到所策划的结果时，应采取适当的纠正措施，以确保产品的符合性。”这一方法同样适用于贷款过程的监视和测量，因此，加强贷款过程监视与测量是控制高校贷款风险的有效举措。要完成对学校贷款活动整个过程的监视和测量，必须分别从全校的宏观大过程和职能部门的微观子过程两个层面同时建立起“管理策划、实施运行、检查纠错、持续改进”的学校贷款工作的“PDCA”循环体系，使监视和测量过程制度化。PDCA循环又叫戴明环，是美国质量管理专家戴明博士首先提出的，它是全面质量管理所应遵循的科学程序，适用于各个过程的监视和测量，体现了ISO9000标准的全过程控制和持续改进。全面质量管理活动的全部过程，就是质量计划的制订和组织实现的过程。这个过程就是按照PDCA循环，不停顿地、周而复始地运转的。PDCA是英语单词Plan（策划）、Do（实施）、Check（检查）和Action（处理）的第一个字母，PDCA循环就是按照这样的顺序进行质量管理，并且循环不止地进行下去的科学程序。
　　（1）管理策划：通过策划，对学校贷款的目标、项目的可行性论证、贷款规模、结构、方式和合作银行的选择等工作流程做出规定，确保贷款工作的有序进行。（2）实施运行：策划所形成计划、方案是写在纸上的东西，要将计划、方案变成现实，才能实现既定的目标，否则就仅仅是一种愿望的陈述。为此，必须要将策划所确定的目标、方案变成具体的行动。（3）检查纠错：对贷款工作的既定目标、措施的执行情况进行定期或不定期地检查，加强对方案运行过程中各种问题的监控，发现问题及时解决。在这一阶段，重点要通过包括贷款质量监测报告、贷款情况分析及贷款风险预警报告、学校资金安全预案等措施，定期或不定期地对贷款管理的有关情况进行评审，对存在的问题进行认真分析，提出改进的建议和措施。（4）持续改进：对不合理的发展规划、建设目标、贷款规模、贷款结构、融资方式等进行修订，对管理中存在的问题及时加以纠正，达到持续改进的目的。
　　（四）建立预警提示制度
　　为指导贷款高校加强贷款管理，提高风险控制能力，教育部、财政部共同组织开发了“高等学校银行贷款额度控制与风险评价模型”。高校可参照该模型的方法和思路，研究确定本校合理的贷款控制规模，随时掌握和了解自身的财务风险状况。有关主管部门应加大对高校贷款管理的宏观监控力度。对于个别已超出偿债能力、财务风险达到预警线的高校，主管部门应及时发出预警通知，要求这些高校调整建设规划、停止贷款。主管部门发出预警通知后，如个别高校仍无视财务风险、继续盲目扩大贷款规模，主管部门可会同财政部门通过扣减专项资金拨款、暂停财政专项资金申请资格等方式对其实施处罚，学校的法人代表要接受主管部门领导的质询，主管部门还可根据国家有关规定对主要责任人员进行严肃处理。
　　结束语：笔者通过对高校贷款的初步研究，发现学校贷款存在的法律、法规和政策性缺陷，希望能引起政府部门的高度重视，制定贷款制度，以确保贷款资金安全高效运行，促进高等教育事业健康发展。●

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